Бюджетен излишък 2016 г. – фактите опровергават оптимизма

Бюджетен излишък – позитиви и негативи

За първи път от 2008 г. консолидираният бюджет (Консолидираната фискална програма – КФП) на България завършва с излишък в размер на 1.47 млрд. лв. или 1.6% от прогнозния БВП за 2016 г. Основна причина обаче за отчетените добри данни всъщност представлява негативна оценка за изпълнението на бюджета, тъй като излишъкът се дължи изцяло на преведените от Брюксел авансово, но неусвоени средства от европейските фондове, което се отразява на значителното свиване на капиталовите разходи в страната. Така получените, но не вложените в икономиката средства от европейските фондове реално подобряват фискалната позиция на държавата, но ограничават положителния икономически ефект, който би се получил, ако тези средства бяха инвестирани в икономиката на България. Излишъкът по европейските средства е в размер на 2.2 млрд. лв.

Същевременно националният бюджет, който е сбор от салдото по държавния бюджет и бюджетите на общините завършва с дефицит от 743.1 млн. лв., или 0.8% от БВП. Нещо повече, имайки предвид регистрираният излишък от общинските бюджети в размер на 225.5 млн. лв., то държавният бюджет завършва с дефицит в края на годината от 1.1 млрд. лв., което представлява 1.2% от БВП за 2016 г. Това е по-добре от първоначално заложения дефицит в размер на 2%, но тази фискална консолидация по-скоро повдига сериозни притеснения, отколкото представлява повод за адмирации. Причините за такъв извод основно са две:

1. Сериозният бюджетен излишък в своята същност представлява недобро планиране на бюджетните сметки на държавата, което води след себе си неоптимално изразходване на средства и недобро планиране на разходната част на бюджета
2. Спестените средства идват както неизразходвани ресурси от европейските фондове, така и от драстично свиване на капиталовите разходи на държавата, които са най-продуктивните разходи, които държавния бюджет може да направи и което се отразява крайно негативно на брутното капиталообразуване в страната. Де факто капиталовите разходи на държавата са се свили през 2016 г. с 44.3% спрямо предходната година, което в номинално изражение представляват по-малко високопродуктивни разходи в размер на малко над 3 млрд. лв., включително посочените средства от европейските фондове Такъв срив на капиталовите разходи на държавата не е наблюдаван поне след кризата от 1997 г. и е една от основните причини, влияещи върху ограничения икономически растеж на българската икономика.
3. Едно от сериозните негативни страни на акумулирането на подобен излишък е, че той дава възможност за неговото изключително непрозрачно и субективно изразходване в края на годината, което всъщност и се получи. Излишъкът, с който завършва годината консолидираният бюджет е драстично по-малък от излишъка, отчетен в края на ноември, а именно 3.47 млрд. лв., което означава, че само в рамките на м. декември правителството е изразходвало приблизително 2 млрд. лв.

От отчетените данни за изпълнението на Бюджет 2016 г. не се потвърждават твърденията, че преизпълнението на приходите се дължи основно на по-добрата събираемост на мита и акцизи в следствие на борбата със сивата икономика и с контрабандата. Както се вижда от таблица 1, преизпълнението на приходите от акцизи спрямо за заложените в Бюджет 2016 г. е 2.9%, което е значително по-малко от общото преизпълнение на данъчните преходи в размер на 3.5%. От друга страна, въпреки че относителното преизпълнение на приходите от мита и митнически такси е сериозно, а именно 15.4%, техният номинален принос от 23.1. млн. лв. или дял от 2.5% е несъществен към общото номинално преизпълнение на данъчните приходи от 910 млн. лв.

Разграничение между бюджетен излишък и фискална консолидация

Де факто основното преизпълнение на данъчните приходи се дължи основно на повечето приходи от данък печалба (249.7 млн. лв.) и на ДДС (143.4 млн. лв.), както и от по-големите приходи от социално и здравно-осигурителни вноски (183.6 млн. лв.). Всичко това идва в подкрепа на аргумента, че преизпълнението на заложените в бюджета приходи се дължи изключително на повишената икономическа активност в България, която по предварителни данни се изразява в ръст на БВП за 2016 г. от 3.4%. Тази повишена икономическа активност съвсем закономерно е довела до ръст в приходите и печалбите на фирмите, в по-голяма потребителска активност, изразяваща се в повишено потребление и оттам в ръст на приходите от косвени данъци, към които спадат акцизите и митата, както и в повишаване на заетостта в икономиката и намаляване на безработицата, което се изразява в повишени приходи от осигуровки (социални и здравни).

Таблица 1. Изпълнение на Бюджет 2016 г. спрямо Закона за бюджета 2016 г.

Макроикономическите данни подкрепят посочения по-горе прочит на изпълнението на бюджета. Добрият ръст на БВП за 2016 г. и преизпълнението на бюджетните приходи се дължат основно на два основни фактора:

1. Увеличената икономическа активност в ЕС и в света, което води след себе си подобрено представяне на промишлеността и в частност на преработващата промишленост, която отбелязва растеж от 5% за 2016 г. Значителният ръст в преработващата промишленост всъщност говори за структурни промени, извършващи се в българската икономика, което е свързано с подобрените показатели на износа и с ръста в потреблението. През 2016 г. износът отбелязва ръст от 5.7%, което съчетано с много по-малкия ръст на вноса от 2.8% е основният двигател на растежа на българската икономика. Потреблението също отбелязва ръст, в сравнително доста по-ограничен размер от 1.8%, движено основно от индивидуалното потребление на домакинствата, докато колективното потребление отбелязва спад от 0.4%.
2. Намалените разходи на домакинствата и бизнеса за енергийни продукти в следствие на по-ниските цени на енергийните ресурси е другата основна причина за подобрението в търговското салдо[i], чиято отрицателна позиция се подобрява с близо 40%. В номинално изражение подобрението представлява спестени разходи за 1.6 млрд. лв. спрямо 2015 г., които остават на разположение в българската икономика и които всъщност компенсират по ниските капиталови разходи и свитите инвестиции. Тези спестени разходи са в основата и на положителното салдо по текущата сметка[ii] от 3.5 млрд. лв., което представлява подобрение от над 10 пъти спрямо 2015 г. Това положение обаче същевременно сочи и бъдещите проблеми, свързани с промяна на търговския баланс. Очакващото се увеличение на енергийните цени, както и засиленото потребителско търсене ще доведе до неглижиране на положителното салдо на платежния баланс, а оттам и задържане на икономическия растеж. Подобна тенденция не е непременно негативна за държавния бюджет, но сочи посоката, в която трябва да бъде ориентирана държавната политика, а именно към увеличаване на енергийната ефективност на производството и диверсифициране на енергийната зависимост на страната.

Графика 1. Фискална консолидация по бюджетни статии – 2016 г. спрямо 2015 г. в млн. лв.

В обобщение, фискалната консолидация, която беше отчетена в края на 2016 г., както се вижда от графика 1, се дължи сравнително повече на свитите разходи за помощи и основно за капиталови разходи, които надвишават с малко над 1 млрд. лв. кумулативния ефект от по-добрите приходи в следствие на значително подобрената икономическа активност в страната.

Финансова стабилност и макроикономически дисбаланси

Трябва да се има предвид, че фискалната устойчивост в една държава е в много силна зависимост от вида на данъчната система, която се прилага. България е една от страните в ЕС с най-ниска данъчна тежест, което много често е изтъквано като основна положителна характеристика пред чуждестранните инвеститори. Същевременно българската данъчна система е една от най-силно корелирана с флуктуациите на бизнес цикъла в българската икономика, тъй като тя прекалено много разчита на косвените данъци за сметка на преките такива. Де факто косвените данъци представляват около 40% от всички фискални приходи и над 50% от данъчните приходи в бюджета. При такава структура на данъчната система има два основни риска, които трябва да бъдат третирани с определени политически инструменти,  за да не се допускат фискални сривове при неблагоприятно развитие на икономическите процеси от типа на този по време на кризата от 2009 г.

На първо място е по-общият риск от развитие на такива макроикономически дисбаланси, които да доведат до значително подобрение на бюджетните показатели, но които със себе си водят до надуването на балони в редица сектори на икономиката, чието спукване да бъде съпроводено не само с рецесия, но и с драстичен спад на фискалните приходи и до финансова и евентуално валутна криза в страната. България има много сериозни проблеми именно с този аспект на своето икономическо развитие и не случайно за поредна година тя е поставена в процедура за макроикономически баланси от Европейската комисия.

Въпреки подобрената фискална позиция, в България са налице множество сериозни макроикономически и финансови дисбаланси. Това се посочва от Европейската комисия в нейния шести поред преглед по процедурата за макроикономически дисбаланси, която е интегрирана в годишната координация на икономическите политики от процеса на т.нар. Европейски семестър. България за поредна година е сред страните, за които са идентифицирани макроикономически дисбаланси, като на базата на задълбочения анализ, който е направен от Европейската комисия, България заедно с още 5 страни от ЕС е класифицирана като страна с прекомерни макроикономически дисбаланси. Останалите страни в тази група са Хърватска, Кипър, Франция, Италия и Португалия. Общо 12 държави, според анализите на ЕК, са идентифицирани с някакъв вид макроикономическо отклонение от предварително зададени бенч-марк индикатори, които комисията следи. Тъка, въпреки че България отчита сериозно подобрение на параметрите на държавния бюджет, наличието на сериозни макроикономически дисбаланси биха могли много бърза да се превърнат в сериозна заплаха за финансовата стабилност на държавата и да доведат до сериозно влошаване на фискалната позиция на България.

На второ място недобрата институционална и бизнес среда създават условия за избягване на данъци и за непропорционално голям дял на сивата икономика в страната, което оказва също много сериозно отрицателно влияние върху данъчните приходи и изпълнението на държавния бюджет. Според изследване от 2016 г. на CASE[iii], Полша по поръчка на ЕК, в България има сериозна разлика между събираните приходи от ДДС и приходите, които би следвало държавният бюджет да събира на базата на пасивите, върху които той се дължи, като тази разлика е от порядъка на 20%, значително над средното за ЕС ниво от 10%. От тази гледна точка значителният ръст на ДДС, събран през 2016 г. спрямо 2015 г. от 10.5%, съпоставим с ръстовете на този данък в периода 2003 г. – 2008 г. може да се приеме за стъпка към справяне с този проблем. Трябва да се има предвид все пак, че голяма част от по-доброто изпълнение на приходите от този данък е следствие на политически решения и тактически действия във връзка с извършените значителни разплащания по европейски програми в края на 2015 г., данъчните задължения по които постъпиха в бюджета в началото на 2016 г. Важно е да се отбележи обаче, че отчитането на годишни излишъци по отношение на събраните данъци са предпоставка за сериозен анализ на макроикономическите процеси, протичащи в държавата и от тази гледна точка задълбоченото макроикономическо наблюдение, провеждано от ЕК по отношение на България има своето сериозно основание.

Данъчна система и неравенство

Структурата на данъчната система, освен влияние върху фискалната стабилност на държавата, играе и една друга много съществена роля и това ролята й на политически механизъм за справяне с проблемите на неравенството в икономиката. Според Евростат България е в първата четворка измежду страните в ЕС по отношение на неравенство в доходите, измерено чрез коефициента на Джини. Мерките, които се взимат на правителствено равнище са насочени предимно и основно към подобряване на данъчната събираемост. Подобен подход има своето място сред политическите решения за справяне с проблема, но без да се обърне внимание на структурата на данъчната система тези мерки ще останат половинчати.

Необходимо да бъде посочено, че българската данъчна система, изградена и оформена по време на реформите в периода 1997 г. – 2001 г. коренно се различава от данъчната система, наложена в периода 2004 г. – 2008 г. и установена към настоящия момент. В периода на сериозни икономически реформи беше изградена данъчна система, наподобяваща в своята същност данъчната система на развитите икономики, основно от континентална Европа, които системи, освен грижа за икономическото развитие съдържат механизми за омекотяване на сериозното неравенство в доходите, получаващо се в процеси на икономически растеж. За съжаление в България в периода след 2004 г. беше наложена една по своята същност неолиберална данъчна система, която не спомага да се постигне растеж на благосъстоянието като се намали неравенството и бедността. Благосъстоянието нараства, но е съпроводено със задълбочаване на неравенството и бедността.

Основните разлики между данъчната система, изградена в страната към 2001 г. и към 2009 г. се виждат на следващата графика:

Графика 2. Сравнение на структурата на данъчната система през 2001 г. и 2009 г.

Съгласно графиката, ясно е очертана разликата в данъчната структура на България за посочените два периода, като през втория период косвените данъци са се превърнали в преобладаващ източник на данъчни приходи, докато ролята на преките данъци и социално и здравно-осигурителните вноски намалява. Имайки предвид огромния дефицит на ДОО от над 50% и настоящата данъчна структура, всъщност този дефицит се финансира в голямата си част чрез облагане на потреблението и в много по-малка (незначителна) част чрез облагането на капитала. Това съотношение всъщност предопределя и процикличния характер на българската данъчна система, тъй като при икономическа криза и увеличена безработица, водеща след себе си до спад в потреблението, осигурителната система на страната изпада в ситуация на сериозно недофинансиране, което задължително се прехвърля върху разходите на държавата за пенсии и социални плащания, които или не се индексират, или директно се намаляват или направо премахват. Подобен процес наблюдавахме през първите години след началото на световната икономическа криза, когато пенсиите не бяха индексирани в продължение на 3 години, което се отрази крайно негативно на доходите на възрастните хора и на нивото на бедност в държавата.

Промяната на структурата на данъчно облагане в България, освен въвеждането на плосък данък с необлагаем минимум и драстично намаляване на социално-осигурителните вноски, което е съпроводено със сериозно увеличаване на дефицита в ДОО, който вече надхвърля 50% и се покрива от бюджета на държавата, т.е. от данъците на всички българи, е пълното премахване на някои преки данъци върху дарение и наследяване на капитали и материални активи, което всъщност увеличава данъчното бреме на тези, които разчитат основно на текущите си доходи, облагайки основно потреблението. Именно тези промени в данъчната система са в основата и на увеличеното неравенство в България и големият брой хора в риск от бедност, който брой според ЕК надвишава 20% от населението.

Стабилността на финансовите институции в основата на финансовата устойчивост

Едно от изключително сериозните предизвикателства през финансовата устойчивост в България е стабилността на финансовите институции в страната. Ако се разгледат причините за сериозното политическо напрежение по фискални и бюджетни въпроси през последните 2 години, от една страна и доброто ниво на някои макроикономически индикатори, свързани с фискалните позиции на държавата от друга, то не може да не бъде забелязана връзката между държавния дълг и новоизтеглените заеми, нивото на фискалния резерв и бюджетните приходи и разходи. В основата на значителна част от тези процеси стои крахът на КТБ, допуснат и в не малка степен предизвикан от държавните институции. Това, което предизвика сривът на четвъртата по големина банка в България, има сериозни измерения върху фискалните показатели на страната, които могат да бъдат обобщени по следния начин:

1. Насочване на огромен финансов ресурс от порядъка на 3.5 млрд. лв., по-голямата част от който осигурен от Фонда за гарантиране на влоговете в банките (ФГВБ), но 1.6 млрд. лв. осигурени от държавния бюджет.
2. Допълнителни 1.2 млрд. лв. от бюджета, насочени за стабилизиране на ПИБ, чиято стабилност беше разклатена по времето на кризата с КТБ, което пък от своя страна предвещаваше да се превърне в банкова паника и срив на финансовата система на страната.
3. Заделяне на многомилиардни финансови буфери в държавните бюджети за 2015 г. и 2016 г., които да се използват в случай на нужда от спасяване на други системни банки в страната.
4. Необходимост от договарянето на нов държавен външен дълг в размер на 8 млрд. евро (16 млрд. лв.), който допълнително да гарантира необходимостта от свеж финансов ресурс в случай на нужда от държавна подкрепа на закъсали банки. Това политическо действие предизвика сериозен политически трус, отрази се на стабилността на правителството и неговото влияние се усеща и по време на предизборната кампания за парламент през март 2017 г.
5. Въпреки че новоизтегленият дълг през 2015 г. и 2016 г. е по-малък от договорените 8 млрд. евро, а именно общо 5.1 млрд. евро (10 млрд. лв.) – 3.1 млрд. евро през 2015 г. и 1.994 млрд. лв. през 2016 г., държавният дълг се увели значително и от 18.4 млрд. лв. (22.6% от БВП) в края на ноември 2014 г., когато второто правителство на Борисов идва на власт, той достига 27 млрд. лв. (29.4% от БВП) в края на 2016 г. Въпреки сериозното си увеличение, държавния дълг на България остава значително под нивото от 60%, съгласно критериите от Маастрихт.
6. Липсата на допълнителен катаклизъм във финансовата система и в следствие на предприетите по-горе политически мерки доведе до увеличаване на фискалния резерв на страната с 5.7 млрд. лв. за посочения период и от 6.8 млрд. лв. в края на ноември 2014 г. през декември 2016 г. той вече е 12.5 млрд. лв.
7. Отново поради неслучването на негативния сценарий за финансова криза и благодарение на наличните финансови ресурси, през 2017 г. става възможно да бъде изплатен падежиращ дълг в размер на 970 млн. евро от фискалния резерв на държавата, което ще доведе до подобрение в дълговия показател на страната и той ще стане 27.5% от БВП, като същевременно фискалния резерв се понижи с цели 43.5%, но оставяйки далеч над законово определения минимум от 4.5 млрд. лв.
8. Възстановяването на отпуснатите от държавния бюджет средства на ФГВБ и на ПИБ в общ размер от 2.8 млрд. лв. осигуриха същевременно ресурс на правителството, което от една страна да отчете като преизпълнение на заложените приходи, а от друга – да се разплати с „Атомстройекспорт“ за ректора за АЕЦ „Белене“ в размер на 1.2 млрд. лв. и да осигури 1 млрд. лв. за програмата за саниране, която правителството започна през 2016 г.
9. Иницииране най-накрая на стрес-тестове в банковата система, под натиска на ЕК и ЕЦБ, с 18-месечно закъснение, резултатите от които повдигнаха допълнително въпроси и бяха причина за критика от страна на ЕК, намерили отражение и в доклада за макроикономически дисбаланси.

На базата на гореизложеното ясно се вижда как неспособността на управляващите да предприемат превантивни мерки за недопускане на финансови и макроикономически дисбаланси се отразява директно върху фискалните показатели на държавата. В тази връзка постигнатите изключително добри бюджетни резултати през 2016 г. са в голямата си част следствие от политически действия, които първоначално имат коренно различна цел – а именно политическото решение за справяне с надвиснал икономически и финансов проблем не чрез административни мерки и реформаторски политики, а чрез активирането на огромен финансов ресурс, включително и външен дълг, който да гарантира последващо погасяване на щетите с изливането на бюджетни средства за сметка на бюджетен дефицит и държавен дълг.

Същевременно процедурата, по която бяха проведени стрес-тестовете, които трябваше да покрият нуждата от адекватна административна реакция на проблемите във финансовия сектор, се характеризира със сериозни недостатъци и е критикувана от Европейската комисия. За разлика от стрес-тестовете, проведени в останалите държави от ЕС и най-вече в еврозоната, в които основна роля имат външни консултанти, които управляват целия процес, българските стрес-тестове се ръководят от Управление „Банков надзор“ на БНБ, което използва като външен консултант голяма одиторска фирма. Този подход повдига много сериозни въпроси по отношение на независимостта при провеждането на упражнението и в крайна сметка позволява много сериозна намеса от страна на БНБ върху крайните резултати от стрес-тестовете. За съжаление публична информация по отношение на тази намеса не е налична.

Заключение

За първи път от 2008 г. консолидираният бюджет на България завършва с излишък, в размер на 1.47 млрд. лв. или 1.6% от БВП. Тази фискална консолидация обаче, по-скоро повдига сериозни притеснения, отколкото представлява повод за адмирации, тъй като в същността си тя се дължи на сериозно свиване на продуктивните капиталови разходи, отколкото на данъчни постъпления, които от своя страна са в унисон с по-големия икономически растеж спрямо планирания в бюджета. Ниските международни цени на енергийните ресурси също са част от причините за по-високия ръст на БВП, тъй като увеличават разполагаемите финансови ресурси в икономиката, водещи до по-високо потребление и съответно данъчни приходи.

Сериозно влияние върху фискалната стабилност на държавата има структурата на данъчната система, която играе много съществена роля по отношение справяне с проблемите на неравенството в доходите. Данъчната система към настоящия момент в България облагодетелства значително тези, които успяват да натрупат сериозни материални активи и капитали, докато увеличава данъчното бреме на тези, които разчитат основно на текущите си доходи, облагайки основно потреблението. Това състояние крие сериозни рискове, които произтичат от процикличния характер на българската данъчна система, тъй като при икономическа криза и увеличена безработица, водеща след себе си до спад в потреблението, осигурителната система на страната изпада в ситуация на сериозно недофинансиране, което задължително се прехвърля върху разходите на държавата за пенсии и социални плащания, които или не се индексират, или директно се намаляват или направо премахват.

Едно от изключително сериозните предизвикателства през финансовата устойчивост в България е стабилността на финансовите институции в страната. По отношение на постигнатите фискални резултати в края на 2016 г. може да се твърди, че в една значителна част те са следствие от политически ходове, целящи презапасяване с финансов ресурс с цел посрещане и реакция на определен негативен икономически сценарий, отколкото проактивно действие за предотвратяване на този сценарий чрез административни действия и провеждане на належащи реформи.

В заключение, ако посочените рискове и недостатъци на българската данъчна система не бъдат атакувани и преодолени, то възможностите за по-сериозен икономически растеж и повишаване доходите на гражданите ще бъдат значително ограничени, което ще остави България още дълго време на опашката по икономическо развитие в ЕС. И обратно, реформирането на данъчната система, както и насочване на адекватни политически мерки към решаване на възникващите макроикономически дисбаланси могат да доведат до значително засилване на растежа на икономиката и по-бързо достигане до средното ниво на икономическо развитие в ЕС.

[i] Износ, внос и търговско салдо на България през 2015 и 2016 г. по месеци, БНБ

[ii] Платежен баланс на България, БНБ

[iii] Study and Reports on the VAT Gap in the EU-28 Member States, CASE, Warsaw 2016 (https://ec.europa.eu/taxation_customs/sites/taxation/files/2016-09_vat-gap-report_final.pdf)