Възможности и последствия при промяна на данъчната система в България

Облагането с данъци от страна на държавата може да се приеме, че има две основни цели. На първо място чрез данъчните приходи държавата предоставя т.нар. чисти публични блага, които имат две основни характеристики – неконкурентност в потреблението и невъзможност за изключване от ползите на благото.  На второ място данъчното облагане има за цел със събраните данъци, включително върху доходите на тези, които могат да плащат, да подпомогне тези, които нямат доходи или техните доходи са недостатъчни за тяхната издръжка. Във втори случай говорим за преразпределителната роля на държавата, която облага доходите на едни свои граждани, за да ги предостави като помощи и субсии на други свои граждани с много ниски или без никакви доходи. Ролята на държавата като субект на инвестиционни разходи, чрез които може да влияе на икономическата конюнктура и на бизнесциклите е вторична характеристика, производна на посочените две свои основни цели. 

Основни принципи на данъчното облагане

Данъчното облагане е основен инструменти на фиска и ефективен лост на държавната политика. От тази гледна точка то трябва да отговаря на няколко принципа, които са формулирани още от класиците на икономическата теория. Така например в своя основоположен труд „Богатството на народите“, публикуван през 1776 г. бащата на съвременната икономика Адам Смит формулира четири принципа относно данъците, които принципи са били допълвани през годините, но остават базата, която стои в основата на данъчната политика изобщо. Тези принципи са следните^[i]:

1. Справедливост – „Поданиците на всяка държава трябва да дават своя дял за издръжката на правителството в колкото е възможно по-близко съотношение със своите възможности, т.е. съобразно с дохода, който получават под закрилата на държавата. В съблюдаването или пренебрегването на този принцип се състои така нареченото равенство или неравенство на облагането.“^[ii]
2. Яснота – „Данъкът, който всяко лице е длъжно да плаща, трябва да бъде твърдо определен, а не произволен. Срокът и начинът на плащане и подлежащата на плащане сума трябва да бъдат ясни и понятни за данъкоплатеца, както и за всяко друго лице“^[iii]
3. Удобство – „Всеки данък трябва да се събира по времето и начина, които са най-удобни за данъкоплатеца“^[iv]
4. Ефективност – „Всеки данък трябва да е така замислен, че да взема или да удържа от джоба на народа колкото е възможно по-малко над онова, което носи на държавната хазна“^[v]

Допълнителни принципи, които са формулирани с развитието на теорията за данъчното облагане включват още гъвкавост, стабилност, политическа отговорност и т.н. От всички тези принципи два са основните, които привличат най-много вниманието на учените и изследователите, а именно принципът за справедливостта и принципът за ефективността.

Принципът на справедливостта се разглежда от две гледни точки в икономическата теория. От една страна са застъпниците на разбирането, че данъците трябва да са пропорционални на ползите от публичните блага, които гражданите извличат от тяхното потребление. Според това виждане гражданите трябва да плащат не данъци, а такси за услугите, които те получават от държавата. Тази теза е много трудно защитима поради факта, че държавата предоставя чисти публични блага, дефинирани в началото, за които е невъзможно да се определи точно количественото разпределение на ползите от тяхното потребление. Такива блага например е националната сигурност, опазването на околната среда, външнополитическата дейност и т.н. Принципът на данъчно облагане според ползите генерира т.нар. феномен на „свободния ездач“, т.е. на индивиди, които отказват да припознаят ползите от определени услуги (например уличното осветление) и отказват да заплатят за тях, но де факто се възползват безплатно, след като тези услуги започнат да се предоставят.

Ето защо в исторически план като основна характеристика, въплътена в принципа за справедливостта на данъците се възприема гледната точка, че данъчното облагане трябва да съответства на възможностите за плащане на съответните индивиди. Т.е. всеки данъкоплатец плаща такива данъци, които отговарят на неговия данъчен капацитет, без оглед на ползите, които получава от предоставяните от държавата блага.

Във връзка с последното разбиране, принципът на справедливостта се разглежда в две свои измерения^[vi]:

• Хоризонтална справедливост, според която следва хората с еднакъв данъчен капацитет да плащат еднакви данъци
• Вертикална справедливост, която от своя страна изисква хората с по-високо ниво на данъчен капацитет да плащат по-високи данъци.^[vii]

Основен проблем в случая се явява дефиницията на данъчния капацитет. Принципно данъчният капацитет би следвало да се базира върху съвкупното благосъстояние на данъкоплатците. Благосъстоянието обаче е неизмерима категория, тъй като включва освен материални, така също и нематериални категории, като свободно време, щастие, късмет, семейна среда и т.н. От тази гледна точка в теорията за индикатор на данъчния капацитет се взимат фактори, които могат да бъдат наблюдавани и коректно измерени от страна на държавата, а именно: дохода, потреблението и имуществото. 

В своето теоретично развитие теорията за данъчното облагане стига до разбирането, че за да има справедливост в данъчното облагане, то трябва да бъде равномерно и оттук се появява схващането за равномерната жертва, която всеки трябва да направи по отношение на плащаните данъци. Това разбиране се налага в следствие на приноса на друг основоположник на съвременната икономика – Джон Стюарт Мил, който надгражда разработките на Адам Смит и в своя труд „Основи на политическата икономия“ пише, че „… равномерността на данъчното облагане като принцип в политиката означава равномерност на жертвите“.^[viii] Смисълът на това разбиране е, че тъй както правителството не трябва да третира по различен начин гражданите на страната в своите управленски решения и действия, то по същия начин жертвите, които то изисква от тях трябва да налагат равно бреме върху всички. 

В следствие на тази теоретична постановка се появяват три различни концепции в теорията на жертвата, като жертвите в случая се разглеждат от гледна точка на полезността, т.е. каква полезност индивидите ще загубят от облагането на своите доходи, тъй като полезността е фундаментът, върху който се гради икономическата теория, касаеща решенията на индивидите^[ix].

1. Теоретична концепция за равната абсолютна жертва
2. Теоретична концепция на равната пропорционална жертва 
3. Теоретична концепция за минималната съвкупна жертва

Концепцията за равната абсолютна жертва разглежда справедливостта в данъчното облагане като следствие на еднаквата загуба на еднакво количество полезност от всеки индивид, т.е. ощетяването на индивидите от гледна точка на данъчното облагане е еднаква. При тази концепция видът на данъчното облагане зависи от еластичността на пределната полезност.

• При еластичност на функцията на пределната полезност на дохода равна на 1, подходящо е пропорционално данъчно облагане
• При еластичност на функцията на пределната полезност на дохода по-голяма от 1, подходящо е прогресивно данъчно облагане
• При еластичност на функцията на пределната полезност на дохода по-малка от 1, подходящо е регресивно данъчно облагане

От своя страна концепцията за равната пропорционална жертва разглежда справедливостта в данъчното облагане като еднакъв процент на загубата на полезност (произтичаща от плащането на данъка) по отношение на съвкупната полезност от предданъчния доход за всички данъкоплатци. При тази концепция видът на данъчното облагане зависи от скоростта, с която пределната и средната полезност на дохода намаляват.

• Когато пределната и средната полезност на дохода намаляват с еднаква скорост, подходящо е пропорционално данъчно облагане
• Когато пределната полезност на дохода намалява по-бързо от средната, подходящо е прогресивно данъчно облагане
• Когато пределната полезност на дохода намалява по-бавно от средната, подходящо е регресивно данъчно облагане.

И накрая, концепцията за минималната съвкупна жертва постулира, че данъкът трябва да доведе до най-малка загуба на полезност за индивидите. Това обаче означава, че по-богатите индивиди плащат непропорционално по-голяма част от съвкупните данъчни приходи, което води до тотална уравниловка на доходите на данъкоплатците. Тази концепция е характерна за утилитарната икономическа концепция при управлението на държавата и при нея се изисква максимална прогресия в данъчното облагане.

Както се вижда от анализа до тук, принципът на справедливостта не е еднозначно свързан с вида на данъчното облагане и данъчната система в една държава. Този принцип може да бъде еднакво добре защитен и с пропорционално, и с прогресивно, а и с регресивно данъчно облагане в зависимост от реакцията на данъкоплатците на съответната данъчна система и предвид останалите фактори, които влияят върху нейното (на данъчната система) изграждане и структура.

 Другият основополагащ принцип при изграждането и структурирането на данъчната система и данъчното облагане е принципът за ефективността. Смисълът на този принцип е данъкоплатците да не бъдат облагани (да не жертват) повече от своите доходи, отколкото е необходимо за финансиране на публичния сектор. В тази връзка се говори за т.нар. „данъчна тара“, която се дефинира като разлика между брутните загуби на обществено благосъстояние в следствие на данъчното облагане и нетните приходи, които се използват за финансиране на държавната политика и нейните проекти.

Данъчната тара има два аспекта^[x]:

1. Разходи за събиране на данъци
2. Загуби на благосъстояние в резултат на деформиращи данъци

Докато разходите за събиране на данъци са измерим компонент на ефективността и има международни класации, които оценяват ефективността на различните данъчни системи, то по-незабележим остават разходите, които водят до загуба на благосъстояние в следствие на използването на деформиращи данъци. 

Основният проблем на данъчното облагане е, че то променя относителните цени на стоковите и факторните пазари и в крайна сметка деформира поведението на потребителите, работещите и инвеститорите. Преките данъци, например, променят отношението на работещите към избора „труд – свободно време“. Данъчното облагане не касае свободното време на индивидите и когато данъчната система е с висока степен на прогресия по отношение на индивидуалните доходи, то индивидите с по-висока производителност на труда, получаващи по-високи доходи, могат да решат да намалят усилията си в работа за сметка на повече свободно време. При такъв избор обществото губи част от своето благосъстояние, което остава неизработено и държавата се развива по-бавно спрямо други държавни с по-ниски данъци, които стимулират по-голяма икономическа активност.

Косвените данъци също имат деформираща сила, но се смята, че тяхното негативно въздействие е много по-малко, когато стоките се облагат с една и съща данъчна ставка, отколкото когато има множество диференцирани ставки. Ако приемем, че цените на стоките и услугите в една държава са пазарни и отразяват действителните алтернативни разходи, то въвеждането на косвен данък с еднаква ставка върху тях ще повиши техните цени пропорционално, без да променя съотношението на пазарните цени. Когато се въведат обаче диференцирани данъчни ставки, ценовите пропорции в икономиката се променят и те вече не отразяват действителните алтернативни разходи, а започват да влияят върху потребителския избор и създават условия за необосновани както потребителски, така и инвеститорски решения, които при промяна на конюнктурата могат да се окажат губещи в дългосрочен план. 

Данъчната система в България и възможности за нейната промяна

През 2008 г. в България беше въведено пропорционално данъчно облагане върху индивидуалните и корпоративните доходи, т.нар. плосък данък, с постоянна (еднаква) пределна данъчна норма (MRT) в размер на 10%, без необлагаем минимум. Характерно за този вид данък е, че пределната данъчна норма (MTR) и средната данъчна норма (ATR) са равни.

Както беше посочено, този вид данъчно облагане е най-неутрално по отношение деформацията на цените и стимулите на икономическите агенти. Вариант на този вид данък е пропорционалният данък с постоянна (еднаква) пределна данъчна норма (MRT), но с необлагаем минимум. При този вариант на пропорционалното данъчно облагане, доходът на данъкоплатците до определен размер не се облага с данък, а над тази граница се прилага отново еднаква постоянна данъчна ставка. Ясно е , че при този вариант данъчната ставка следва да бъде по-висока от тази при варианта с необлагаем минимум, за да може да компенсира данъчните приходи, които няма да бъдат получени в следствие на необлагаемия минимум. Средната данъчна норма (ATR) при този вариант на данъка се увеличава с нарастване на дохода и се доближава до пределната данъчна норма (MTR), но остава винаги под нея.

Въпросът, който е интересен в случая на България е каква би трябвало да бъде данъчната ставка, ако плоският данък в страната бъде заменен с пропорционален данък с еднаква пределна данъчна ставка, но с необлагаем минимум. Важно е в случая да се направи уточнение дали необлагаемият минимум се приспада от доходите на всички данъкоплатци, т.е. от всички доходи първо се приспада необлагаемият минимум, а след това се прилага еднаквата данъчна ставка за горницата над този минимум или не се облагат само доходите под необлагаемия минимум, а всички останали доходи се облагат с еднаквата ставка изцяло. И двата варианта са възможни, като и двата варианта бяха предлагани от политически сили в хода на дебата за промяна на данъчното облагане в страната. 

Ако приемем, че необлагаемият минимум е равен на минималната работна заплата (МРЗ) за страната и използваме наличните данни за броя на лицата, които заплащат данък върху доходите на физическите лица (ДДФЛ) и платения данък за 2018 г. по групи и категории, то се оказва, че данъкът на физическите лица следва да се увеличи на 12%, ако не се облагат само лицата с доходи равни или по-малки от МРЗ, а тези с доходи над този праг се облягат изцяло. Трябва да се има предвид, че под необлагаемия праг ще попаднат почти 1.7 млн. души, които представляват около 54% от общия брой работещи в страната. Въвеждането на необлагаем минимум би оставило в ръцете на хората с най-ниски доходи около 50 млн. лв. месечно или по около 30 лв. на човек. 

Ако се избере алтернативният вариант, а именно от всички доходи първо да се приспада необлагаемият минимум, а след това да се прилага еднаквата данъчна ставка за горницата над този минимум, то загубата за бюджета би била значително по-голяма, което би довело до повишаване на данъчната ставка до и над 15%. Ако допуснем равномерно разпределение на доходите в отделните групи от таблицата, то при този вариант на данъчно облагане, за да се компенсира загубата на приходи, данъчната ставка следва да се увеличи на 15% (съгласно изчисленията тя трябва да бъде 14,7%). Тъй като разпределението на доходите в групите не е равномерно, а във всяка група по-голяма част от доходите са струпани в долната ѝ част, то реалистично е да се очаква, че данъчната ставка ще бъде по-голяма от 15% и ще трябва да се доближи повече до 20%.

Идеи за прогресивно данъчно облагане

Пропорционалното данъчно облагане обаче се счита от част от българското общество като несправедлив и в публичното пространство постоянно има призиви за замяна на данъчното облагане на доходите на физическите лица, а и на корпоративните данъци с прогресивно данъчно облагане. Както беше вече посочено, принципът на справедливостта не предопределя избора на една или друга данъчна система на облагане. Разбирането, че по-високите доходи следва да се облагат с по-високи данъчни ставка има исторически корени, предвид данъчната система, която преобладаваше в България десетилетия преди промените през 2008 г., както и, разбира се, наложилите се отново по исторически причини данъчни системи в развитите държави и в света изобщо.

В България дебатът за връщане на старото положение с прогресивно данъчно облагане започна малко след като беше въведено пропорционалното данъчно облагане от тройната коалиция, управлявала страната между 2005 и 2009 г с премиер Сергей Станишев от БСП. През последните години най-сериозен застъпник за връщане на прогресивното данъчно облагане е именно БСП. Партията има множество инициативи и конкретни законодателни предложения на данъчна система с прогресивно данъчно облагане. На базата на едно от последните подробно разписани предложения на партията за замяна на данъчното облагане с прогресивно може да се направи анализ как биха се променили данъчните приходи в бюджета в следствие на промяната. Използвайки отново данните за 2018 г. и прилагайки предложената скала на облагане от БСП с малка модификация поради липса на по-детайлно групово разпределение на доходите, изчисленията са представени в таблица 2.

Както се вижда от таблицата, замяната на плоския данък от 10% с прогресивно данъчно облагане с необлагаем минимум, който се приспада от всички доходи, а в отделните етажи на данъчната скала с по-висока ставка се облага само горницата от дохода, попадащ в съответния етаж, а не целия доход, ще доведе до загуба на бюджетни приходи в размер на почти 1 млрд. лв. На база на данните за 2018 г. де факто по-високи данъци ще платят само лицата, получаващи доходи над 4,000 лв., което в случая са общо 34,000 души. По-високите данъци върху доходите на тези лица обаче не може да компенсира спада на приходите от по-долните групи. Тук отново трябва да се направи уточнението, че калкулациите са направени при допускане за равномерно разпределение на доходите в отделните облагаеми групи. Както беше посочено, тъй като разпределението на доходите в групите не е нормално, а във всяка група по-голяма част от доходите са струпани в долната ѝ част, то реалистично е да се очаква, че загубата на бюджета от данъчни приходи ще бъде по-голяма и може да достигне дори половината от приходите от ДДФЛ, които за 2019 г. са малко под 4 млрд. лв. При подобно неблагоприятно развитие на бюджетните приходи вариантите за решаване на този проблем са два: 

• Перманентно намаляване на преразпределителната роля на държавата чрез бюджета, като делът на бюджетните приходи и съответно бюджетните разходи бъде намален значително под настоящите нива от около 38% от БВП
• Увеличаване на други видове данъци, включително косвени такива.

Ако се избере първият вариант, той най-вероятно би бил приветстван от голяма част от населението и бизнеса, но всъщност би омаловажил основният аргумент, с който се прави една такава промяна на данъчната система, а именно повече приходи за държавата и увеличаване на нейната преразпределителна роля в помощ на по-бедните слоеве от населението. Защото ако целта не е тази, а просто е да се увеличи данъчното облагане на по-богатата част от населението, като същевременно се свият бюджетните приходи, то тази промяна би била самоцелна и просто би имала характер на наказание за богатите, отколкото на някакво смислена визия за държавно управление.

Ако се избере вторият вариант и загубите на бюджетни приходи от въвеждането на пропорционално данъчно облагане се компенсират с вдигането на други данъци, то това обезсмисля цялото усилие за промяна на данъчната система.

Следва да се отбележи, че няма вариант на прогресивно подоходно облагане с подобни данъчни ставки, посочени в четвъртата колона на таблица 2 и с въведен необлагаем минимум, приспадащ се от доходите на всички данъчни етажи, който да доведе до по-високи приходи от тези, които бюджетът събира понастоящем от пропорционалния данък. Тук дори не става въпрос за стимулите, които ще получат данъкоплатците с най-високи доходи да се опитат да избегнат повишеното данъчно облагане. Такива стимули безспорно ще се появят, което ще намали допълнително данъчните приходи в бюджета от ДДФЛ спрямо настоящите нива. Възможност за увеличаване на приходите от ДДФЛ спрямо сегашните нива има единствено в случай, че необлагаемият минимум не се приспада от всички лица с доходи над него. Това означава обаче, че данъкоплатците с доходи минимално надвишаващи необлагаемия минимум ще плащат значително по-високи данъци от тези, които получават точно необлагаемия минимум или малко под него. Това се разглежда като несправедлив подход и именно поради тази причина подобни идеи се отхвърлят до този момент.

Възможност за увеличаване на данъчните приходи от ДДФЛ при прогресивен данък с необлагаем минимум има възможност единствено при данъчни ставки, достигащи за високите етажи на доходи до и над 35%. Едно възможно предложение за прогресивно нарастващи данъчни ставки, при които бюджетните приходи от подоходния данък са по-големи от настоящите би било следното:

Както се вижда от таблица 3, при увеличение на данъчната ставка за лицата с доходи между 2000 и 3000 лв. на 20%, за тези между 3000 и 4000 лв. на 25%, за тези в диапазона 4000 – 9000 лв. на 30% и за тези с доходи над 9000 лв. на 35%, то тогава приходите от ДДФЛ биха били по-големи от настоящите с малко под 200,000 лв. Този извод обаче, извън чистото математическо упражнение, е доста спорен предвид факта, че подобни данъчни ставки със сигурност ще предизвикат не само стимули за избягване на данъчното облагане, но със сигурност ще променят изцяло и бизнес средата в страната и най-вероятно ще отблъснат сериозни инвестиции, които биха предпочели държави с по-ниски данъчни ставки. Разбира се, възможно е прогресията да бъде по-плавна в средните нива на доходи, което обаче означава, че ставките за най-високи доходи ще трябва да достигнат размери от порядъка на 50-60%, което би превърнало събирането на някакви данъци при тези ставки в България малко вероятно.

Разбира се, направените по-горе изчисления касаят само директния ефект от замяната на пропорционалното данъчно облагане с прогресивно. Привържениците на промяната аргументират ползите за икономиката с факта, че освободените от данъчно облагане ресурси (за групите, чиито данъчни задължения ще намалеят) ще се върнат в икономиката, ще повишат икономическия оборот и потреблението и в крайна сметка отново ще се постъпят в бюджета под формата на данъци върху потреблението и де факто бюджетът няма да загуби приходи, а ще спечели. Контрааргумент на тази теза е, че постъпвайки в държавния бюджет приходите от ДДФЛ отново се връщат в икономиката под формата на бюджетни плащания – текущи и инвестиционни. Разбира се, за предпочитане е средствата да остават в ръцете на икономическите агенти, които най-добре знаят какво да правят с тях, но въпросът е, че тези средства похарчени независимо по какъв начин няма да окажат съществено въздействие върху икономическото развитие и няма да доведат до по-голям растеж, защото средствата са едни и същи и само механизмът за тяхното изразходване е различен. Има вероятност обаче повишеното търсене, ако допуснем че спестените средства от данъци ще се насочат изцяло към потребление, което не е безспорно, да доведат до по-висока инфлация, какъвто феномен често се наблюдава при по-сериозно вливане на пари в икономиката. Повишаването на цените обаче е другият механизъм, по който се отнема реалната покупателна способност на населението. Трябва да се има предвид, че дори и да няма подобен инфлационен ефект и икономическият импулс от повишеното потребление да е реален и забележим, то той би затихнал в рамките на няколко месеца, след което наличните икономически проблеми и най-вече сериозното неравенство в страната (измервано чрез коефициента на Джини) ще остане. Защото неравенството в следданъчните доходи, което се опитва да реши промяната в данъчното облагане, не може да бъде решено чрез смяна на вида използвани данъци. То има много по-комплексен характер и е свързано с нивата на корупция в държавата, с непрозрачния начин, по който се изразходват средствата от държавните поръчки, с покровителството на определени бизнеси за сметка на други, което демотивира хората да инвестират и да развиват бизнес и т.н. и т.н. При наличие на толкова много проблеми, които са в основата на икономическото и социалното, а и на политическото състояние на държавата, промяната на данъчната система би получила някаква краткотрайна електорална подкрепа, но е изключително нереалистично да се очаква да промени в положителна посока икономическата и бизнессредата в страната. 

И не на последно място следва да бъде отчетен фактът, че по-висока данъчна тежест ще понесат не само най-богатите, но и всички с доходи над 4000 лв. Подобни доходи, в рамките на 4000-10,000 лв. в момента получават инженерите и компютърните специалисти, както и някои други аналитични и изследователски професии, което са в основата на икономическия просперитет в съвременния свят. Трябва да се посочи, че една от важните причини, поради която високо квалифицирани специалисти предпочетат да работят в България пред възможностите, които имат в другите европейски държави, както и големи технологични фирми да отварят развойни офиси в страната, това е ниското данъчно облагане на труда и печалбата. Всъщност именно този аргумент Агенцията за инвестиции използва в своите реклами и анонси за привличане на чуждестранни инвеститори. И именно това е причината ИТ и аутсорсинг клъстера в България да расте с такива бързи темпове през последните години. Увеличаване на данъчното бреме върху най-иновативните и проспериращи индивиди и фирми в страната за сметка на пониженото облагане на най-ниско квалифицираните и образовани е трудно да се възприеме като добра атестация за развитието на държавата.

---

^[i] Брусарски., Р., Захариев., А, Манлиев., Г., Финансова теория, Изд. Фабер, В.Т., 2015, с. 143

^[ii] Смит, А., „Богатството на народите – изследване на неговата природа и причини“, ИК „Рата“, С., 2006 г., с. 777-778

^[iii] Пак там

^[iv] Пак там

^[v] Пак там

^[vi] Брусарски., Р., Захариев., А, Манлиев., Г., Финансова теория, Изд. Фабер, В.Т., 2015, с. 145

^[vii] Тази характеристика не трябва да се бърка с разбирането, че по-високите доходи трябва да се облагат с по-високи данъчни ставки, т.е. с пропорционални данъци

^[viii] Милль, Дж.С., „Основы политической экономий“, т. III, кн. V, Прогресс, М., 1981, с.156

^[ix] Брусарски., Р., Захариев., А, Манлиев., Г., Финансова теория, Изд. Фабер, В.Т., 2015, с. 146

^[x] Пак там