281 Преглеждания

Грешките в бюджетните прогнози на България – І част

1.Отклонение на прогнозите от отчетените стойности на бюджетните приходи – грешките в бюджетните прогнози

В поредица от статии ще разгледам и анализирам едно от основните предизвикателства пред публичните финанси на България, което е адекватното прогнозиране на бюджетните приходи и разходи. Обикновено винаги има разлика между заложените прогнози и отчетените данни в края на периода. Тази разлика между прогнозни и отчетени данни в общия случай се дължи на надценяване или подценяване на икономическата активност. При анализа на тези отклонения е важно обаче да се провери дали допуснатите разлики се дължат на напълно случайни, непредвидени и непредвидими обстоятелства или са следствие на едни и същи систематично повтаряни грешки, които могат да имат дори и по-дълбока причина за тяхното съществуване, освен чисто процедурни и технически основания.

Емпиричният анализ на грешките в бюджетните прогнози показва, че през целия разглеждан период, върху който е фокусиран анализът, а именно между 2000 г. и 2020 г., се наблюдава сериозно разминаване между бюджетните прогнози и отчетените стойности както в положителна, така и в отрицателна посока. Прави впечатление, че все пак подценяването на икономическото развитие и съответно бюджетните приходи е много по-значително, отколкото надценяването на прогнозираните показатели. Акцентът на настоящия материал ще бъде разликата между прогнозите и отчетените стойности на бюджетните показатели и макроикономическите параметри.

Едно от основните предизвикателства при управлението на публичните финанси е сблъсъкът с традиционните трудности за адекватно прогнозиране на бюджетните приходи и техните компоненти. Обикновено винаги има разлика между заложените прогнози и отчетените данни в края на периода. Тази разлика между прогнозни и отчетени данни в общия случай се дължи на надценяване или подценяване на икономическата активност. При анализа на тези отклонения е важно обаче да се провери дали допуснатите разлики се дължат на напълно случайни, непредвидени и непредвидими обстоятелства или са следствие на едни и същи систематично повтаряни грешки, които могат да имат дори и по-дълбока причина за тяхното съществуване, освен чисто процедурни и технически основания (Mourre, Astarita, & Maftei, 2016).

Съществуването на големи непредвидени бюджетни излишъци или дефицити  може да се дължи и на самия бизнес цикъл. По време на периоди на експанзия активната икономическа дейност води до увеличение на данъчните приходи при непроменени данъчни норми, в случай че данъчната събираемост се увеличава непропорционално повече спрямо положителните промени в икономическите дейности, т.е. ако данъчната еластичност се повиши над нормалната ѝ стойност. Същевременно по време на периоди на забавяне данъчните приходи могат да се свият повече от пропорционално в сравнение с темповете на растеж на БВП и по този начин да се стигне до по-ниски данъчни приходи. Други фактори (освен бизнес циклите) биха могли да обяснят съществуването на непредвидени излишъци или дефицити. Например правителствата могат да се отклонят от първоначалните си бюджетни прогнози чрез увеличаване или намаляване на данъците или въвеждане на промени, засягащи нивото на събираемост на данъците, като механизми за индексация, използване на еднократни мерки или събития извън тяхното пряко влияние като ръст на международните цени на петрола или значителни промени в цените на активите (Barrios & Rizza, 2010).

В изследването на връзката между неочакваните промени в данъчните приходи и стабилизиращата функция на фискалната политика Бариос и Риза установяват, че годишната промяна в циклично-изгладения бюджетен баланс (CAВ) изглежда е положителна и голяма в абсолютно изражение (+1%) през периоди на отрицателен производствен разрив (output gap). Същевременно намалението на CAВ е отрицателно, ако се вземе осреднената му стойност (-0.4%) и голямо в абсолютна стойност през периоди на положителен производствен разрив (output gap). Следователно тези резултати по-скоро потвърждават, че непредвидените приходи наистина насърчават провеждането на проциклична фискална политика. Трябва да се отбележи обаче, че има голямо сходство в годишната промяна на CAВ при случаите на големи непредвидени приходи и на неутрална промяна на бюджетните приходи в период на икономическа експанзия (Barrios & Rizza, 2010).

България е на едно от първите места сред страните в Европейския съюз по отношение на грешките, които тя допуска в своите бюджетни прогнози, измерени като разлика между отчетените бюджетни приходи и предварителните прогнози за тях. В свое изследване от 2013 г. във връзка със значението и ефикасността на националните фискални рамки ЕЦБ поставя България на второ място по размер на грешките в бюджетните си прогнози, след Естония, като за периода 2000 г. 2011 г. разминаването между прогнозните и отчетени бюджетни приходи е 3.5% от БВП, докато за периода между 2000 г. и 2007 г., т.е. преди влизането на България в ЕС, това отклонение е 2.3% (ECB, 2013). Трябва да се има предвид все пак, както ще стане ясно и по-нататък в изложението, че по време на световната финансова криза и икономическа рецесия от 2008 г. 2009 г. отклоненията в бюджетните прогнози са драстични.

Източник: ЕЦБ (ECB, 2013).

Фигура 1.1. Средни грешки в прогнозите на бюджетните приходи на страните от ЕС (в % от БВП)

За да се изследват причините за неочакваните и непредвидени бюджетни излишъци и дефицити, е важно да се проследи кои от параметрите, участващи в бюджетното прогнозиране, имат основна роля при получените впоследствие отклонения на отчетените резултати от прогнозните нива. На второ място е важно да се остойности големината на грешките, допуснати в прогнозите на отделните компоненти на данъчните приходи, и тяхната връзка с прогнозите на БВП. И накрая е необходимо да се направят съответните изводи на получените резултати и да се анализират причините за тяхното материализиране.

За целта в този анализ, който ще бъде представен в няколко части, се изчисляват прогнозните грешки, които са допуснати през годините за периода 2000 г. – 2020 г. в публичните приходи, които включват общите бюджетни приходи и техните компоненти, а именно бюджетните приходи от директни данъци, от косвени данъци и от социално и здравноосигурителни вноски (СЗОВ). На базата на получените резултати се прави задълбочен анализ на грешките при прогнозиране на бюджетните приходи, посредством набор от допълнителни обобщени статистически данни и стандартни тестове за акуратност, като се използва иконометричен анализ, целящ да хвърли светлина върху възможните двигатели на неточностите в прогнозите на бюджетните приходи.

Основният източник за данните, използвани за изчисленията, са взети от сайта на Министерството на финансите. Данните, касаещи изпълнението на бюджета за съответната година, са взети от обобщените справки за изпълнението на бюджетните показатели по години, като е направено и сравнение с докладите за изпълнението на бюджета за съответната година, когато такива са налични. При разминаване на данните от съответните справки и доклади е предпочетена стойността, посочена в годишния доклад за изпълнението на бюджета, тъй като той е направен достатъчно време след края на годината, за която се отнася и се предполага, че има по-голяма достоверност в сравнение с обобщените справки, които са взети от таблиците с данните за изпълнението на Консолидираната фискална програма.

Данните, касаещи бюджетните прогнози, са взети от средносрочните бюджетни рамки, които се прилагат към проектопредложението на Закона за държавния бюджет обикновено през м. октомври всяка година. В по-ранните проектопредложения до 2007 г. средносрочните бюджетни прогнози се изготвяха през м. април, в началото на бюджетните процедури. След приемането на България в ЕС предложението за държавен бюджет вече се базира на актуализирана средносрочна бюджетна прогноза (ССБП), която се изготвя и публикува обикновено през месец октомври. В тези случаи данните за бюджетната програма (прогнозните данни) за съответната година са взети именно от тези прогнози. Прогнозните бюджетни данни в средносрочните бюджетни прогнози, актуализирани в годината, за която се отнасят, не са взети под внимание, тъй като целта на изследването е да се направи анализ, доколко бюджетните прогнози са способни да прогнозират макроикономическата среда за година напред.

Бюджетните показатели, използвани в настоящия анализ, са: общи бюджетни приходи, данъчни приходи, приходи от преки данъци, приходи от косвени данъци и приходи от социални и здравно-осигурителни вноски. Освен тях, с цел поставяне на изчисленията на посочените показатели в цялостен макроикономически контекст, за целите на изследването са изчислени грешките между прогнозите и крайните стойности на реалния БВП за изследвания период при константни цени (на база 2015 г.), на дефлатора на БВП, както и на посочените бюджетни показатели като дял от БВП, на чиято база е извършена декомпозиция на грешките по отношение приноса на отделните техни компоненти.

Методологията, използвана в изследването, следва отблизо тази, разработена в (Mourre, Astarita, & Maftei, 2016), но има и съществени разлики, поради обхвата и периода на изследването, достъпа до данни и поставените цели.

1.1. Разлика между прогнозите и отчетените стойности на бюджетните показатели и макроикономическите параметри

Както се вижда от Фигура 1.2, за целия  изследван период между 2000 г. и 2020 г. няма нито една година, в която прогнозите за общите бюджетни приходи да са съвпаднали с отчетени в края на годината резултати. Има все пак няколко години, когато отклонението е сравнително минимално, от порядъка на 100 млн. лв. в едната или другата посока. Прави впечатление, че тези сравнително малки отклонения са в периоди на политически или икономически промени, основно при смяна на правителства, каквито са случаите за 2002 г., която е първата цяла година от управлението на НДСВ, както и 2017 г., когато на власт идва третото правителство на ГЕРБ. Малко отклонение между прогноза и отчетена стойност има и през 2008 г., когато дефакто започна глобалната икономическа рецесия, която забави драстично икономическото развитие на страната през четвъртото тримесечие на годината и това спомогна отклонението да бъде минимално, макар че България влезе в нея през следващата 2009 г., когато и отчетената разлика между прогноза и отчет е драстична и всъщност най-голяма за целия изследван период.

Източник: МФ.

Фигура 1.2. Разлика между отчет и прогноза при общите бюджетни приходи

На Фигура 1.2 е представена разликата между окончателните стойности на общите бюджетни приходи и прогнозите за тях, залегнали в средносрочните бюджетни прогнози, на чиято база се изготвят годишните бюджети на България.

На следващите четири графики е представена разбивката на общите бюджетни приходи, които зависят от изменението на икономическия цикъл, а именно данъчните приходи с техните две основни подкатегории – преки и косвени данъци, както и приходите от социални и здравноосигурителни плащания.

Източник: МФ.

Фигура 1.3. Разлика между отчет и прогноза при данъчните приходи

Източник: МФ.

Фигура 1.4. Разлика между отчет и прогноза при преките данъчните приходи

Източник: МФ.

Фигура 1.5. Разлика между отчет и прогноза при косвените данъчните приходи (текущи цени, млн. лв.)

Източник: МФ.

Фигура 1.6. Разлика между отчет и прогноза при социално издравноосигурителните вноски (СЗОВ) (текущи цени, млн. лв.)

Разглежданият период между 2000 г. и 2020 г. може да бъде разделен условно на четири подпериода от гледна точка на спецификите по отношение разминаването между прогнозите и отчетените данни.

1. Първият подпериод е от 2000 г. до 2007 г., когато България влиза в ЕС и последната цяла година преди началото на световната икономическа рецесия.

2. Вторият подпериод е периодът на най-острата фаза на глобалната рецесия между 2008 г. и 2010 г.

3. Третият подпериод включва годините между 2011 г. и 2014 г., през които България излизаше сравнително бавно от глобалната криза и когато се случи фалитът на КТБ.

4. Четвъртият период е периодът от 2015 г. до 2020 г., когато България излезе окончателно от кризата и се възстанови напълно от нея, отбелязвайки сериозен икономически растеж, а в края на периода влезе в здравната криза, предизвикана от КОВИД-19.

Всеки от тези подпериоди е белязан със свои характерни особености от гледна точка развитието на бюджетните показатели и най-вече от нивото на отклонение между техните прогнозни и отчетени стойности. Анализът на всеки подпериод и причините за отклоненията между бюджетните прогнози и реалното изпълнение ще бъдат разгледани в следващите части на анализа.

Библиография:

Barrios, S., & Rizza, P. (2010). Unexpected changes in tax revenues and the stabilisation function of fiscal policy: evidence for the European Union, 1999-2008. Извлечено от Economic Papers, N. 404, European Commission, DG ECFIN: https://bit.ly/3DGKild

ECB. (2013). The Importance and Effectiveness of National Fiscal Frameworks in the EU. Извлечено от ECB. Monthly Bulletin. February 2013. p. 78-83: https://bit.ly/3qZo6ix

Mourre, G., Astarita, C., & Maftei, A. (2016). Measuring the Uncertainty in Predicting Public Revenue. Извлечено от European Economy, Economic Papers N.39: https://ec.europa.eu/info/sites/default/files/dp039_en.pdf

Сподели

Warning: Use of undefined constant rand - assumed 'rand' (this will throw an Error in a future version of PHP) in /home/jvoynovc/public_html/wp-content/themes/ribbon/single.php on line 38
Loading Facebook Comments ...

Вашият коментар

Вашият имейл адрес няма да бъде публикуван. Задължителните полета са отбелязани с *