Управленската програма на правителството… или как да отбиеш номера

Всяко правителство трябва да има своята управленска програма или програма с приоритети си. Това е основният документ, в който управляващите разписват своите основни приоритети, които се ангажират да провеждат и по който, след края на мандата им, се съди дали управлението е било успешно или не. Така поне на теория би трябвало да изглеждат нещата. В случая обаче е малко по-различно. Изготвянето на Управленската програма се е превърнала в поредната по-скоро формална процедура, на която не се гледа много сериозно. Важно е самото производство на документа и неговата форма, а съдържанието така или иначе никой не го чете. Управленската програма на правителството, приета от Министерски съвет на 21 януари е в пълен унисон с подобно разбиране.

В настоящия анализ ще бъдат изведени обобщени характеристики на две от главите на Управленската програма, засягащи намеренията на правителството в икономическата и финансовата сфера на управление, без да се навлиза в детайли по отделните приоритети, въпреки че ще те ще бъдат използвани като пример за онагледяване на съответните аргументи. Това, което категорично може да се каже е, че цялата Управленска програма, както и в частност нейната икономическа и финансова част е пропита с ангажименти за определени административни дейности и дейности, произтичащи от законови задължения, но в нея няма основното: визия за реформи и политически ангажименти за провеждане на конкретни политики. И най-важното, в нея няма измерими индикатори, характеризиращи отделните мерки, които се очакват да бъдат постигнати при нейното изпълнение, за да може да се извърши количествена оценка в края на мандата. Няма и друг характерен реквизит на една управленска програма: сроковете.

В Програма са заложени 1185 мерки и 426 цели в 21 области с десетки приоритети във всяка област, обхванати в 157 страници. Както се вижда, обемът е сериозен. За сравнение в Управленската програма на правителството на Северна Ирландия има 5 приоритета с по двадесет и няколко цели. Целите обаче са изключително конкретни. Например в приоритет 1. Развитие на устойчива икономика и инвестиции в бъдещето има цел: Увеличаване на броя на туристите до 4.2 млн. и на приходите от туризъм до 676 млн. паунда до декември 2014 г., като за всяка година са разписани конкретни числови показатели[1]. В края на периода всеки може да провери дали заложените цели са постигнати. Цялата програма е събрана на 60 страници заедно с преамбюла, посвещението, снимките (заемащи от половин до една страница), графиките и приложенията.

Основното усещане, което Програмата на българското правителство оставя е, че тя е писана не от експертите на съответните политически сили, а от администрацията в съответното министерство, която просто е описала своите всекидневни и кратоксрочни ангажименти през годината, които така или иначе ще се случат, на базата на законови задължения или международни изисквания. Това, което е направено е към всеки от приоритетите на т. нар. Правителствена програма, която беше приета през ноември 2014 г. са вмъкнати цели и мерки, които обаче са толкова общи и обтекаеми, че няма да е особено трудно да бъдат отчетени като изпълнени. Друг е въпросът какъв е резултатът от тяхното изпълнение и на каква цена. В тази връзка няма да бъде пресилено да се каже, че тази програма е един изключително слаб политически документ, който много сериозно отстъпва дори и на Управленската програма, изготвена от предишното правителство на ГЕРБ, която имаше (само) 7 приоритета и 157 цели – доста по-добре дефинирани с доста по-добре конкретизирани мерки и включително разписани очаквани резултати.

 I. Анализ на глава 3. Икономика и растеж

Икономическата част от Управленската програма на правителството може би е най-слабата част от цялата програма. Административният подход при дефинирането на целите се усеща силно, което е характерно за цялата Управленска програма. Основните забележки към тази част могат да бъдат обобщени по следния начин:

1. Сериозни недомислици, неясноти и използване на гръмки фрази, повдигащи въпроса относно използваната експертиза. Например:
   • Насърчаване на частните инвестиции в НИРД, които ще допринесат за собственото им развитие… (Приоритет 3.1., цел 1)
   • Разработване на Концепция за укрепване на индустриалната база в България според Стратегията за възраждане на индустрията… с цел трета индустриална революция… (цел 4)
2. Европейските фондове са заложени като основен инструмент за развитие на икономиката
3. Включени са изключително голям брой дейности, които произтичат от законови задължения и разпоредби, поети включително и на европейско ниво. Например:
   • Обявяване и провеждане на прозрачни конкурсни процедури
   • Осъществяване на периодичен контрол върху дружествата с държавно участие (цел 3)
   • Ежегодно разработване, предоставяне, защита и отчитане изпълнението на Националната програма за реформи… (цел 5)
   • Изпълнение на приоритетите на Годишния обзор на растежа
   • Отговор на препоръките на Съвета на ЕС в рамките на макроикономическото наблюдение и тематична координация (каквото и да означава това).
   • Активно участие в процеса на взимане на решения от Съвета на ЕС
   • Организиране разработването на технически нормативни актове и постоянната им хармонизация с европейското техническо законодателство (европейски регламенти, директиви и стандарти) и т.н.
4. Заложено е прилагането на стратегиите на ЕС без да се посочва обаче как тяхното прилагане ще се осъществи на практика
5. Програмата залага разработването на приоритети и стратегии за икономическо развитие, при условие че тези приоритети и стратегии трябва да са същността на програмата (Приоритет 3.2.). Целта на Управленската програма е правителството да представи своите основни приоритети, които смята да изпълнява, а не когато дойде на власт, едва тогава да започне да разработва тези приоритети, които могат да не станат готови и до края на мандата. Въпросът е кога ще се изпълняват тези приоритети и не са ли те в основата на оценката за успеха или провала на една политика и на цялото правителство?
6. Един от основните приоритети на икономическата част, в който са включени 7 мерки (Приоритет 3.3.) касае подкрепата на иновативни фирми. Тази подкрепа обаче се изразява в следното, като липсва каквато и да било конкретика:
   • Активно участие на администрацията във форматите на Съвета на ЕС (цел 6) – звучащо като заявление от типа „трябва да ходя на работа“
   • Преглед на съответствието на нормативни актове, произтичащи от поети ангажименти в СТО и други международни организации (цел 6)
   • Осигуряване на достъп до търговете на Европейската космическа агенция (ЕКА) и сключване на споразумения (цел 7) – тази мярка звучи като обвинение към ЕКА за липса на достъп до организираните от агенцията търгове
   • Участие в съвместни предприятия на европейско ниво и подписване на договорености за съфинансиране на конкурси (цел 7)
   • Създаване на междуведомствена работна група за разработване на нов стратегически документ за насърчаване производството на незамърсяващи превозни средства…(цел 9) и т.н.
7. Приоритет 4 от икономическата част се базира на Националната стратегия за насърчаване на МСП 2014 – 2020, изготвена от правителството на Пламен Орешарски
8. Въпреки че програмата залага на устойчиво развитие на черноморските общини и развитие на националните курорти (цел 17), липсва ясно изразена регионална политика.
9. Туризмът е изведен като друг основен приоритет, на който са посветени 7 цели и два приоритета (Приоритети 3.6 и 3.7), което е следствие от предизборната програма на ГЕРБ. От заложените мерки обаче остава усещането, че този приоритет защитава интересите на големите играчи в сектора, защото мерките са насочени към националните курорти, които е известно, че са монополизирани, както е прокарана и идеята за позициониране на България като туристическа дестинация от по-висок клас (цел 25). Това позициониране е свързано със много сериозни инвестиции, които са по възможностите на много малко инвеститори в българския туризъм (да не кажем едно конкретно име).
10. В програмата (Приоритет 3.8) е залегнало въвеждането на електронно управление, което за момента остава поредното добро пожелание с една единствена цел
11. По отношение развитието на дигиталната икономика, застъпена е единствено защитата на интелектуалната собственост (Приоритет 3.9., цел 28). Интересното в случая е, че в Правителствената програма този приоритет има три подприоритета, които са:
    • Намаляване на законовите препятствия пред електронната търговия
    • Гарантиране на сигурността на личните данни
    • Защита на интелектуалната собственост

Явно в случая не са намерени аргументи, или се е сторило трудно на съставителите, за създаване на конкретни цели под всеки подприоритет, затова те само са изброени, като е дефинира една единствена цел.

12. В Приоритет 3.10. всъщност е поставена единствената конкретна мярка, изразяваща се в съкращаване на времето за регистриране на бизнес до три дни и минимизиране на разходите за издаване на всички лицензи и разрешителни в рамките на 1 месец.
13. Интересно е, че заглавието на последния приоритет (Приоритет 3.14.) е променено и за разлика от Правителствената програма, в която той е дефиниран като „Ограничаване на вредното въздействие на монополите като мярка за стимулиране на конкуренцията“, новото наименование е „Защита на потребителите“. По този начин единственият приоритет, в който се говори нещо срещу монополите в икономическата част отпада и наименованието на приоритета е заменено с много по-беззъбото и безопасно „защита на потребителите“.
14. В заключение може да се каже, че в Програмата се усеща сериозната липса на всякакви антимонополни мерки и конкретни реформи в тази посока (монополите са ни скъпи).

II. Анализ на глава 4. Публични финанси

Много от констатациите, направени за глава 3. Икономика и растеж са характерни за глава 4. Публични финанси. И тук се набива на очи залагането на дейности, които произтичат от законовите изисквания в страната, както и на европейско ниво. Много от приоритетите са смислени, но те произтичат от здравия разум и от общоприетите правила и норми за управление на държавния бюджет и тяхното залагане като приоритети всъщност скрива основния недостатък на тази част на програмата, а именно, че зад многословието се крият много малко на брой съществени промени. Затова правят впечатление някои мерки, които будят въпроси, както и притеснения по отношение плановете на правителството.

1. В цел 3 на приоритет 4.2. е посочено, че държавният и държавногарантираният дълг ще се поддържа на ниво под Маастрихския критерий от 60%. Възниква въпросът правителството планирани ли това ниво да бъде достигнато, за да го запише в програмата си, при условие че настоящото ниво на дълга на България е под 30% от БВП?
2. В цел 8 на Приоритет 4.4. се говори за изготвяне на План за действие, съдържащ мерки за успешно въвеждане на единната валута в България. Никъде в тази част не става въпрос, че първо България трябва да влезе в т.нар. чакалня на еврозоната (ERM II). Във връзка с последните изказвания на финансовия министър по отношение на въвеждането на еврото, възниква въпросът правителството дали не е решило да наложи силово използването на еврото в страната без съгласуване с ЕЦБ и ЕК. Такъв подход принципно не е невъзможен, например в Черна гора еврото оперира официално, без разрешение на ЕЦБ, но въпросът е доколко е реалистичен и няма ли да създаде излишно напрежение между България и нейните европейски партньори, което още повече да усложни процесът на присъединяване към еврозоната? Или просто в случая става въпрос за неточност в дефиниране на целите, на което никой не е обърнал внимание?
3. Това, което наистина прави впечатление е, че в Приоритет 4.6 е заложено изготвянето на детайлен анализ и провеждане на обществен дебат за цялостна данъчна политика. В мерките на цел 11 се говори директно за въвеждане на нов модел на данъчна политика. Всичко това дава основания да се предполага, че правителството в лицето на финансовият министър има намерение за промяна на данъчната политика в България. Не става ясно обаче в каква посока и дали в случая не става въпрос за заменяне на плоския данък с прогресивен такъв, за какъвто настояват партньорите в правителството от АБВ.
4. Решението за сливане на НАП и Агенция „Митници“ (Приоритет 4.9.) сочи, че този модел може би вече е започнал да се изпълнява без обаче обещаният детайлен икономически анализ и обществен дебат.
5. Правителството планира и въвеждането на данък върху операциите на капиталовите пазари (Приоритет 4.7.), за което настояват от АБВ
6. Заложен е много сериозен ръст на акцизите в бюджета с 9.4% (4440 млн. лв.) за периода 2014 г. – 2018 г. – една от малкото конкретни цифри в програмата и единствената в тази глава, като основният източник е увеличаване цените на цигарите. Дали това увеличение ще се случи наистина, ще се разбере в края на 2018 г., ако правителството все още е на власт тогава.
7. Цял приоритет (Приоритет 4.12.) е насочен към взимане на политическо решение за включване на България в Банковия съюз. От последното развитие по темата става ясно, че може би това ще бъде първия приоритет, който ще бъде изпълнен. Според заявките на финансовия министър България по-скоро се отказва от участие в Банковия съюз.
8. И накрая, от тази глава от програмата са отпаднали три приоритета, които са налични в Правителствената програма от края та 2014 г. Това са:
   • Бившият Приоритет 11: Осигуряване прозрачност на годишната доходност по спестовни продукти на застрахователните дружества и финансовото състояние на пенсионните дружества
   • Бившият Приоритет 15: Нормативно регламентирана публичност на кредитната история на КТБ и нейните клиенти в рамките на българското и европейското банково законодателство и без специални закони само за този конкретен казус
   • Бившият Приоритет 16: Ускорено приемане актуализацията на държавния бюджет за 2014 г. и подготовка и приемане на Закона за държавния бюджет за 2015 г.

Ако приемем, че необходимостта от последния приоритет наистина е отпаднала, то озадаченост буди отпадането на другите два приоритета. Дали в случая не става дума за отказ от прозрачност на годишната доходност на застрахователните и пенсионните дружества и кредитната история на КТБ? Последното развитие около фалиралата банка и нарушенията, извършени в нея, включително от ръководството на БНБ и пълната тишина по случая, както и сериозните опити за прикриване на проблемите в някои от частните пенсионни дружества и пропуските в осъществявания контрол върху тях от страна на КФН може би дава отговор на този въпрос!

[1] Programme for government 2011-2015 (http://www.northernireland.gov.uk/pfg-2011-2015-final-report.pdf)