Изпълнението на бюджета – по-високи приходи, но по-ниска събираемост

Изпълнение на Бюджет 2017 към м. юли

Изпълнението на консолидирания бюджет (консолидираната фискална програма – КФП) към края на месец юли 2017 г. затвърждава мнението, че рискове пред бюджета на практика не съществуват и той за поредна година ще завърши с излишък вместо планирания в Закона за държавния бюджет на РБ (ЗДБРБ) дефицит от 2%. Към края на месец юли бюджетният излишък е в размер на 1.97 млрд. лв. или 2% от очаквания БВП за годината, който най-вероятно ще се окаже и по-голям. По предварителни данни и оценки към края на месец август 2017 се очаква бюджетният излишък да бъде в размер на 2.157 млрд. лв. или 2.2% от очаквания БВП за годината. До юли 2017 отчетеното бюджетно салдо е 1.367 млрд. лева при дефицит по ЗДБРБ от 0.864 млрд. лева. Превишението спрямо закона е 1.662 млрд. лева. Най-вероятно в края на годината ще бъде реализиран бюджетен излишък.

Основната причина за сериозния излишък, превърнал се в неизменна характеристика на бюджета през последните години, е сериозното свиване на разходната част на бюджета и то, за пореден път, основно на капиталовите разходи на държавата. Съгласно годишния разчет за изпълнението на бюджета, неизпълнението на капиталовите разходи достига 24.7% от разчетените, което в номинално изражение представлява свиване на най-производителната част на държавния бюджет с 1.54 млрд. лв. Това представлява близо 78% от отчетения бюджетен излишък към края на м. юли. В края на август се очаква още по-голям излишък в следствие на изпълнени едва 57.5% от планираните разходи в КФП или 21.156 млрд. лева.

Това свиване на капиталовите разходи на държавата става паралелно с отчетеното неизпълнение на очакваните приходи от помощи. Последните са изпълнени едва на 37.4% от планираните за годината 2 646.1 млн. лева. При равномерно получаване на помощите приходът от тях би следвало да бъде около 1.76 млрд. лева или със 0.77 млрд. лева по-голям от отчетения. Това обяснява около половината от намалените разходи за капиталовложения – останалата е част се дължи на задържането на капиталовите разходи от МФ. Все пак трябва да се има предвид, че неизпълнението на планираните помощи не е само счетоводен проблем; реално е свързан с липсата на одобрени проекти по оперативните програми. Тяхното наваксване изисква време и най-вероятно по-голямата част от планираните инвестиции няма да се случат през настоящата година. Затова е вероятно значително неизпълнение на капиталовите разходи до края на фискалната година.

Другата основна причина за отчетения сериозен излишък е по-доброто изпълнение на приходната част на бюджета, като най-сериозното преизпълнение се дължи на по-високите приходи от преки данъци, в които влизат корпоративният данък и данъкът върху доходите на физическите лица. Преизпълнението на преките данъци за първите седем месеца на годината възлиза на 5.1% от годишните разчети, които в номинално изражение представлява ръст от 258 млн. лв.

Другото перо от данъчните приходи със сравнително голямо преизпълнение са приходите от косвени данъци, които отчитат по-добра събираемост от около 1.3% спрямо годишните разчети, или около 170 млн. лв. Косвеният данък с най-сериозно преизпълнение, разбира се, е ДДС, който отчита по-добър резултат с 4% спрямо годишния разчет, или с около 350 млн. лв.

Това са трите основни бюджетни статии, на които се дължи отчетеният бюджетен излишък, като както се вижда сериозното свиване на капиталовите разходи е почти изцяло в основата на по-добрите бюджетни показатели към края на първите седем месеца.

Графика 1. Изпълнение на бюджета (КФП) по основни статии към юли 2017 г. спрямо бюджетните разчети (млн.лв.)

Икономическата конюнктура, предопределяща бюджетното изпълнение

Преизпълнението на данъчните приходи е в унисон с икономическите показатели на България, които отчитат сериозно подобрение.

1. БВП през второто тримесечие на 2017 г. отчита ръст от 3.6%, което представлява подобрение спрямо растежа от 3.5% през първото тримесечие, движен най-вече от крайното потребление, което нараства с 4.2%.
2. Износът за първите 7 месеца нараства с 13.8%, което е най-доброто представяне за последните 6 години.
3. Ръстът на производство през второто тримесечие е 5% на годишна база, като най-динамично се развива преработващата промишленост (7.4% ръст) и строителството (6.3%), като особено динамично се развива сградното строителство, което отбелязва растеж от 13%.
4. Безработицата се свива до 6.3%, което представлява ниво, достигнато за последно през второто тримесечие на 2008 г., малко преди началото на световната икономическа криза, докато в есенната макроикономическа прогноза се предвиждаше спад до 7.3% при 0.6% нарастване на заетостта.
5. Средната работна заплата за пръв път премина границата от 1000 лв. и в края на второто тримесечие достигна 1040 лв., което доведе и до по-бързо нарастване на средния осигурителен доход и оттам на постъпленията в бюджета на ДОО.
6. Към края на юни кредитите към фирми и граждани се увеличиха с 3.6% на годишна база до 50.2 млрд. лв., като много по-динамично се увеличиха кредитите към домакинствата – с 6%, докато тези към бизнеса – с 2.1%.

От макроикономическите данни ясно се вижда, че българската икономика се развива възходящо и значително по-добре от очакванията, заложени в бюджета за 2017 г. и дори спрямо актуализираната макрорамка на МФ от месец април. Това свежда до минимум рисковете пред изпълнението на бюджетните показатели и както междинните данни показват, най-вероятно бюджетът ще завърши годината с излишък, дори и да се постигне известно наваксване с изостаналите капиталови разходи.

По-високи приходи, но по-ниска събираемост

Когато се отчитат значително подобрените показатели по изпълнението на бюджета, следва да се има предвид, че ЗДБРБ беше приет при една прогнозна макрорамка за българската икономика от есента на 2016 г., докато отчетът на неговото изпълнение се извършва по параметрите, залегнали в актуализираната макрорамка от пролетта на 2017 г. Разликата между двете прогнози представлява по-голям прогнозиран реален и номинален ръст на БВП във втората. Очакваният номинален размер на БВП на страната, на чиято база се извърши калкулирането на параметрите от бюджета в ЗДБРБ беше изчислен на 92.395 млрд. лв. В актуализираната макрорамка от м. април на МФ очакваният номинален размер на БВП за 2017 г. е прогнозиран да бъде 97.156 млрд. лв. Т.е. съгласно актуализираната прогноза, благодарение на очаквания по-висок икономически растеж, номиналният размер на БВП е повишен с 4.761 млрд. лв.

Така, въпреки че бюджетът отчита преизпълнение на данъчните приходи спрямо разчетите за първите седем месеца на годината в размер на 2.3%, де факто делът на тези приходи спрямо актуализирания размер на БВП е по-малък, отколкото е заложен в ЗДБРБ спрямо есенната макрорамка от 2016 г., а именно 17.5% спрямо 17.7%. Тази разлика формира по-малка събираемост на данъчни приходи в размер на 195 млн. лв. Така излиза, че при по-бързия растеж (в есенната прогноза реалният ръст на БВП е прогнозиран на 2.5%, докато в пролетната прогноза този ръст е коригиран на 3%), данъчните приходи изостават с 0.2 процентни пункта. Това показва, че данъчната администрация, въпреки подобрената макроикономическа конюнктура, събира по-малко приходи, отколкото икономическият ръст предполага. Същевременно последните очаквания са за дори по-висок ръст на БВП за 2017 г., от порядъка на 3.5%-4%, което предполага още по-високо преизпълнение на данъчните и осигурителни приходи. Въпросът е дали тези приходи ще успеят да следват ускорения ръст на икономиката или ще продължат да изостават в следствие на влошаващата се данъчна събираемост.

Таблица 1. Изпълнение на бюджетните показатели съгласно актуализираната макроикономическа прогноза спрямо прогнозата, залегнала в ЗДБРБ

Икономически рискове пред страната и бюджета

Очертаващото се изпълнение на приходите и разходите налага за пореден път да се коментира фактът за подценените прогнози на Министерството на финансите, както по отношение на цялостното икономическо развитие на страната, така и най-вече за прекалено консервативните и умишлено занижени прогнози за бюджетното салдо. Това планиране и изпълнение на бюджета намалява силно отговорностите и задачите, които трябва да решава МФ и правителството за ускорен икономически растеж и за развитие на човешкия капитал на страната. Значителното подценяване на приходите позволява лесното им преизпълнение. Едновременно с това лесното преизпълнение намалява усилията за повишаване на процента на събираемост на бюджетните приходи. От друга страна възможността да се задържат публичните капиталови разходи позволява да се контролират и преизпълняват параметрите на бюджетното салдо, но това става за сметка на неизпълнение на заложени и прието от НС в закона разходи, които би трябвало да са съгласувани с изпълнението на посочените по-горе програми.

Пред българската икономика съществуват определени макроикономически рискове, които въпреки че няма значима вероятност да се случат в краткосрочен план, биха могли да доведат до значителни макроикономически дисбаланси, които да повлияят негативно на икономическото развитие на страната, а от там и на бюджетните показатели.

1. Неизпълнението с 1.011 млрд. лева на разходите за публични капиталовложения намалява темпото на икономическия растеж. Това забавя конвергенцията на доходите в страната, които са 46-48% от средните в ЕС. До достигане на 70% от равнището на тези средни доходи страната ни ще бъде обезлюдявана от икономическа емиграция и пр. Това е най-голямата щета за България от водената финансова политика, която не е ориентирана към стимулиране на икономическия растеж.
2. Както беше вече посочено, едно от бюджетните пера, обясняващо формирането на значителния бюджетен излишък е приходът от преки данъци върху граждани и фирми. Събираемостта на тези данъци обаче остава по-нисък спрямо актуализирания ръст на БВП и де факто представлява влошаване на работата на данъчната администрация.

• Увеличените доходи принципно се насочват към банкови депозити в България, което е факт и понастоящем, но е характерно, че това увеличение става с намаляващи темпове и специално при депозитите на домакинствата ръстът на годишна база на тези депозити спада под 6% за първи път от края на 2015 От друга страна ръстът на депозитите на нефинансовите предприятия изпреварва значително този на домакинствата и е почти два пъти по-голям.
• Същевременно точно обратната ситуация се наблюдава при кредитната активност на домакинствата и бизнеса. Кредитът за бизнеса расте в пъти по-бавно, отколкото за физическите лица, като към края на шестмесечието тази разлика достига 3 пъти в полза на домакинствата – 6% срещу 2.1% за бизнеса на годишна основа. Основният ръст на кредитите за домакинствата е в жилищното кредитиране, което заедно с по-ниския темп на нарастване на депозитите на тази група от икономически агенти определя един от основните източници на средства, които се насочват към имотния и строителния сектор.
• Това наблюдение се подкрепя и от последните изследвания в сектора на недвижимите имоти, като например на портала за имоти imot.net, според които цените в столицата се увеличават с около 5%-10% на полугодие, което формира общо покачване от 50% до 70% за някои райони на София в рамките на последните 4 години. Тази тенденция е валидна основно за кварталите с подобрена инфраструктура.

1. Насочването на финансов ресурс към нетъргуемите сектори на икономиката и създаването на балони е естествен процес в следствие на неблагоприятната бизнес среда в страната, която ограничава икономическата активност и инвестициите и едновременно с това, поради по-високите доходи и корпоративни печалби, както и поради отрицателни реални лихвени проценти по депозитите, принуждава гражданите и фирмите да търсят допълнителна доходност на свободния си финансов ресурс в един пазар, характеризиращ се с по-висока възвращаемост от банковите депозити и достатъчно ликвиден, предлагащ запазване на стойността на парите, дори и във време на икономически турбуленции и кризи. От тази гледна точка е очаквано в средносрочен план строителният и имотния сектор да започнат по-сериозно да допринасят към ръста на БВП, което да даде нов импулс на ръста на българската икономика, насочвайки я в едно по-неустойчиво икономическо състояние.

Пред българската икономика съществуват и по-общи макроикономически рискове, които също би следвало да се вземат предвид при анализа на финансовата и бюджетна стабилност на страната. На първо място трябва да се има предвид, че икономическият растеж на България се ограничава от няколко фактора, пречещи за по-нататъшното му ускорение и водещи до възможност от възникване на прегряване в определени сектори.

1. От фундаменталните фактори, ограничаващи икономическия ръст следва да бъдат посочени много сериозните проблеми в съдебната система на страната, които влияят изключително негативно на инвестициите и най-вече на чуждестранните такива, създавайки опасения от неправомерно отнемане на собственост и липса на защита на договорните отношения. Така например, за първите шест месеца на 2017 нетните преки чуждестранни инвестиции спадат с 61% на годишна база или с 426 млн. евро.
2. Разбира се, извън проблемите на правоохранителната и правораздавателната системи, на второ място по значение се нарежда сериозното предизвикателството пред бизнеса по отношение на броя и качеството на работната ръка. Въпреки ниската безработица, заетостта остава по-ниска от средното за ЕС, като в сравнение с годините преди световната криза работната ръка е намаляла с около 300 000 души. Намалелият брой работоспособни българи, съчетано с изключително високата функционална неграмотност на вливащите се в работната сила младежи (съгласно последните изследвания на международния тест PISA, 41.5% от българските ученици в 9 клас са функционално неграмотни) предопределя не само настоящите, но и бъдещите предизвикателства пред работната ръка в страната. Ограниченото предлагане на работна ръка предизвиква много динамично повишаване на заплатите в цели сектори, като за миналата година ръстът на средното брутно възнаграждение в частния сектор по данни на Националния статистически институт (НСИ) е над 10%, а очакванията са този темп на увеличение да се запази през тази и през следващата година. Увеличението може да достигне и до 20% за определени сектори. Заплащането на труда допълнително се повишава и от административните мерки, предприети от правителството за вдигане на минималната работна заплата и минималните прагове.
3. Посочените по-горе ограничения, освен че влияят задържащо на икономическото развитие на страната и ограничават инвестиционната активност, създават и възможност инвестициите да се насочат в нетъргуеми сектори като имотния пазар и строителството, в които сектори да се формират балони. Формирането на подобни балони се обяснява с ръста на доходите и корпоративните печалби.

Въпреки обаче изброените по-горе ограничения и очаквани предизвикателство пред българската икономика, в краткосрочен план бюджетните показатели на България не само не са застрашени, но де факто представените допускания за развитие на бизнес средата в страната ще допринесат за по-нататъшно стабилизиране на бюджетното салдо и до допълнителни бюджетни приходи. Основно предизвикателство в краткосрочен план се превръща не толкова опасението от постигането на бюджетен дефицит, а от способността на правителството, респективно на МФ да прогнозира правилно икономическото развитие на страната и на бюджетните приходи и да стимулира икономическия растеж. Опасението идва от презумпцията, че финансовото министерство умишлено занижава икономическото представяне на страната в бюджетните си прогнози, за да удържи на натиска за по-големи харчове, от една страна, а от друга, да предостави възможност за дискреционно изразходване на средства от управляващите в края на годината, което в ситуация на сериозни бюджетни излишъци допринася за непрозрачна и подвластна на лобистки интереси и популистки натиск разходната политика на правителството.

Необоснована упоритост за повишаване на данъчните приходи

Същевременно следва да бъде коментирано и упоритото желание на МФ да осигури допълнителни доходи в държавния бюджет за следващата година, което се изразява в повторния опит за намаляване на разрешения праг за налични (кешови) разплащания от 10 000 лв. в момента на 5000 лв. през 2018 г., както и многобройните допълнителни промени в данъчните закони. Това е втори опит на правителството през настоящата година за намаляване на посочения праг, като той идва по-малко от три месеца, след като първият опит не успя. Този път промяната е замаскирана в заключителните разпоредби на Закона за изменение и допълнение на ЗДДС. Друга подобна промяна е намаляване на периода, за който важи отстъпката от 5% върху доходите на лицата, които са подали своята годишна данъчна декларация по електронен път. Тези промени са необосновани и нелогични, като официалното обяснение на министерството е борбата със сивата икономика, въпреки че няма никакви изследвания и аргументи, че подобни действия ще постигнат желаната цел.

От друга страна посочените и подобни предложения се очакват да генерират допълнителен данъчен приход, което изглежда странно в условията на отчитаните сериозни бюджетни излишъци. Именно в подобен подход може да бъде открита липсата на енергия в правителството за реформи и решаване на болезнените въпроси, ограничаващи икономическото развитие, заменени с усилието за засилване преразпределителната роля на държавата чрез генериране на допълнителен фискален ресурс. Подобно поведение беше характерно за бюджетната политика в периода 2014-2016, когато се търсеха всевъзможни на чини за максимално увеличаване на бюджетните резерви, включително чрез емитирането на допълнителен държавен дълг, което всъщност изразяваше притеснението на управляващите от възможното избухване на сериозна финансова и банкова криза в страната като следствие от фалита на КТБ. Настоящата упоритост, с която финансовият министър се стреми да увеличи бюджетните приходи може да бъде разчетено или като притеснение от подобно негативно развитие във финансовия сектор на България, за което достатъчно външни източници, включително и в доклади на ЕК и МВФ посочват, или за допълнителни сериозни бюджетни харчове, свързани с капиталови инвестиции (газов хъб, атомна електроцентрала, превъоръжаване) или с увеличение на доходите на определени служители в недофинансирани сектори, като образованието, пенсионната система или здравеопазването. Каквито и да са мотивите обаче, набелязаните фискални мерки надали ще доведат до такова сериозно увеличаване на бюджетните приходи, което да реши наболелите и превърнали се в хронически проблеми в проблемните сектори, но може, от една страна, да заглуши временно общественото недоволство и да демонстрира управленска воля, а от друга обаче, да създаде допълнителни пречки пред бизнеса и гражданите, което допълнително да затормози икономическото развитие на страната.

Заключение

В крайна сметка, може да бъде направено следното обобщение:

1. Към настоящия момент и в средносрочен план пред бюджета на страната не стоят сериозни предизвикателства, които да доведат до регистриране на дефицити или някакъв друг вид дисбаланс. Отчетеният бюджетен излишък към края на месец юли от 2% подкрепя тезата, че към края на годината бюджетът ще отчете сериозен излишък, който обаче може да бъде значително стопен в следствие на дискреционни правителствени решения, както това вече се случи в края на 2016 г. Въпреки това, категорично може да се твърди, че заложеният в Закона за бюджета дефицит от 2% няма да бъде достигнат.
2. В правителството не се забелязват сериозни намерения за реформиране на проблемни икономически сектори, нито за промени в най-сериозните сфери, затормозяващи икономическото развитие на страната, като съдебната система и повсеместния корупционен партиен и институционален натиск, въпреки определени ходове, целящи да подтиснат общественото недоволство и да намалят създаденото напрежение. Поради тази причина не може да се очаква, че постигнатото икономическо представяне на страната ще продължи да се развива по устойчив начин. Има сериозна вероятност генерираните в икономиката доходи да се насочат в нетъргуеми сектори, като имотен пазар и строителство, което да доведе до надуването на балони, въпреки че в средносрочен план подобно поведение ще генерира допълнителен доход и икономически растеж.
3. Тепърва започналото търсене на решения в сферата на образованието и квалификацията на работната сила ще отнеме значително време, което ще се превърне в задържащ икономическото развитие на страната фактор, влияещ негативно и върху привличането на чуждестранни инвестиции, които се топят през последните години, най-вече във връзка с нестабилната и корумпирана правозащитна и правоохранителна система в България.
4. Липсата на сериозни реформи и желанието на правителството да намали обществения натиск върху него най-вероятно ще доведе до допълнителен натиск от страна на фискалните и данъчните органи върху бизнеса за събиране на допълнителен бюджетен ресурс, с цел увеличаване на държавните плащания към определени нереформирани и недофинансирани сектори, което ще затормози допълнително бизнес средата и ще увеличи корупционния натиск.
5. Имайки предвид ниския публичен дълг и отчитаните бюджетни излишъци, може да резюмира, че пред България към настоящия момент и в средносрочен план не съществуват предизвикателства пред публичните финанси и основните рискове са свързани с макроикономическите показатели на страната, които са следствие от наложилата се политическа конюнктура.
6. Без политически промени, изразяващи се в борба с корупцията, премахване на олигархичните зависимости между властта и определени икономически групировки и без промени в съдебната система, икономиката на страната надали ще надхвърли значително отчетения икономически растеж и достигнат потенциал на устойчива основа, без надуването на балони. Необходимите решения обаче са дългосрочни и изискват сериозна икономическа воля, която обаче не е налична към настоящи момент при настоящата политическа констелация.