Бюджетен излишък с реформаторски дефицит и популистки уклон

За пореден път Консолидираната фискална програма (КФН) на страната завършва с излишък, като в края на месец април, за който има обявени официални данни, този излишък е в размер на 1.59 млрд. лв., което представлява 1.72% от БВП на страната, заложен в Закона за бюджета на Република България (ЗБРБ), който е 92.4 млрд. лв. Размерът на БВП, заложен в закона за бюджета за 2017 г. сериозно се разминава от последните актуализирани данни за очаквания ръст на икономиката през настоящата година, като в актуализираната макроикономическа прогноза от месец април на Министерството на финансите (МФ), очакваният размер на БВП в края на годината е 97.2 млрд. лв. Спрямо него бюджетният излишък възлиза на 1.63%. Вижда се, че само от разликата в оценката за икономиката се получава сериозно разминаване между заложените в закона величини и очакваното ниво на българската икономика, съгласно последните макроикономически оценки.

Графика 1. Изпълнение на КФП към м. април 2017 г.

Източник: МФ

Както е видно от графика 1, посоченият излишък по КФП към края на м. април се дължи в най-голяма степен на значително забавеното изразходване на капиталовите разходи, заложени в бюджета, чието неизпълнение възлиза на 1.6 млрд. лв., което почти съвпада с размера на отчетения бюджетен излишък. В случая посочените нива представляват пропорционална част от статиите на бюджета за първите четири месеца. Де факто спестените капиталови разходи напълно компенсират заложения бюджетен дефицит за цялата година от 1.33 млрд. лв., което дава възможност да бъде формиран бюджетен излишък от преизпълнението на приходната част на бюджета. Имайки предвид, че разпределението на капиталовите разходи не е равномерно през годината, това изоставане може да бъде наваксано към края на периода. Все пак, опитът от предишни години показва, че за пореден път капиталовите разходи няма да бъдат изпълнени и това ще има сериозен ефект върху бюджетното салдо в края на годината. Капиталовите разходи на правителството вече традиционно са се превърнали в символичен фискален буфер и тяхното неизпълнение всъщност дава възможност бюджетът да отчита излишъци през последните години.

Положително влияние върху нивото на бюджетното салдо и формирането на бюджетен излишък имат и по-големите приходи от косвени и преки данъци. Както е видно от графиката, тяхното преизпълнение спрямо пропорционалната част от бюджетните приходи за първите четири месеца възлиза на близо половин милиард лв. Всъщност всички бюджетни приходи отчитат по-добро изпълнение спрямо заложените в закона. Основната причина за това, разбира се, е ускореният икономически ръст на страната от 3.5% за първото тримесечие на годината, което е значително над прогнозата от 3% за цялата година и което води до по-голям размер на БВП, а от там и на по-високи бюджетни постъпления. Следва да се отбележи, че постигнатият ръст на БВП през първото тримесечие на 2017 г. е наистина сериозен поради няколко причини:

1. Първото тримесечие на годината обикновено е най-слабо представящото се по отношение на икономическата активност, предвид силните последни месеци на предходната година и ниската икономическа активност в началото на следващата година.
2. Прогнозираният икономически растеж от 3% за 2017 г. е на годишна база и той в крайна сметка представлява осреднена величина от икономическите ръстове, отчетени през всяко тримесечие на годината. В случай, че годината стартира с толкова сериозен ръст, надхвърлящ значително годишната прогноза и същевременно отчетен през най-слабото тримесечие, това дава сериозно основание да се смята, че очакваният растеж за цялата година ще бъде значително по-голям от прогнозирания, в случай, разбира се, ако не се случи някакво сериозно влошаване в международния бизнес климат.
3. Ако хипотезата за по-висок от прогнозирания икономически ръст се окаже вярна, това означава, че очакваният номинален размер на БВП ще бъде дори още по-голям, отколкото е посочен в актуализираната макроикономическа прогноза на МФ.
4. Това е допълнителна предпоставка, че параметрите на бюджета ще бъдат преизпълнени и че основният въпрос е не да се мисли за недопускане на бюджетен дефицит, съгласно ЗБРБ, а допълнителните средства да бъдат използвани по най-правилен и рационален начин от гледна точка интересите на обществото и държавата.

Както вече беше посочено, очакваният БВП към края на годината възлиза на 97 156 млн. лв., което е 4 761 млн. лв. повече спрямо заложеното в ЗБРБ. При дял на бюджетните приходи от 35.7% от БВП на страната, очакваните допълнителни приходи в бюджета възлизат на 1 699.7 млн. лв., което отново е доста близо с отчетеният бюджетен излишък към края на април. Съгласно предварителните оценки за постъпленията по КФП, към края на май бюджетният излишък нараства допълнително и вече възлиза на 1 653.1 млн. лв. Всичко това говори, че към настоящия момент за приходната част на бюджета не би могло да има сериозни заплахи и че правителството може да постигне балансиран бюджет при добро желание. Въпросът е обаче, дали по-добрите постъпления няма да доведат до желание за по-големи непремерени и популистки харчове, каквито вече се наблюдават от страна на разходната част на бюджета.

Както се вижда от графиката, сериозно преизпълнение на разходната част е свързано с по-големите текущи разходи, които превишават пропорционалния размер на този вид разходи за първите четири месеца на годината с 692.7 млн. лв. На-голям принос за това превишение имат социалните и здравноосигурителните плащания. Трябва да се има предвид, че в разчетите по изпълнение на бюджета е включено увеличението на минималната пенсия за осигурителен стаж и възраст, която от 1 юли 2017 г. става 180 лв., а от 1 октомври 2017 г. ще достигне 200 лв. Допълнителните разходи, които са свързани с тази мярка възлизат на около 100 млн. лв., но тези разходи ще бъдат изцяло за сметка на очакваните допълнителни приходи в бюджета на ДОО през годината. В разчетите също така са включени и разходите за увеличение на учителските заплати, които разходи също ще възлязат на около 80 – 100 млн. лв. на годишна база. Трябва да се има предвид, че част от увеличените разходи ще бъдат покрити с постъпление в бюджета от гледна точка на приходите, свързани с подоходните данъци и социалните осигуровки, като увеличените приходи от Данъка върху доходите на физическите лица (ДДФЛ) в следствие на увеличените учителски заплати ще стигне до 10 млн. лв. годишно, докато допълнителните приходи от увеличението на минималната работна заплата (МРЗ) ще бъде от порядъка на 1.5 млн. лв. годишно. Трябва да бъде посочено също така, че от началото на 2017 г. вноската за фонд „Пенсия“ на ДОО е увеличена с 1 п.п., като със същия размер тази вноска ще се увеличи през 2018 г.

Последици от заложените в бюджета фискални политики

Важно е да се отбележи, че по-високата икономическа активност ще окаже влияние върху всички останали макроикономически показатели на България. От тази гледна точка е необходимо да се коментира развитието на бизнесцикъла в страната и възможните дисбаланси, които биха възникнали при неправилна фискална политика и предприемане на неадекватни икономически мерки. Както вече беше посочено, по-големите приходи в бюджета обезпечават финансово обявените решения на правителството за повишаване на разходите, свързани с по-високите пенсии, с увеличените учителски заплати, с по-високите нива на МРЗ и т.н. Всички тези решения имат изключително позитивен резонанс сред населението, което се отразява благоприятно върху популярността на правителството. Добре би било обаче, все пак споменатите решения да бъдат разгледани от няколко различни ъгъла, които да обрисуват една по-широка картина, формирана в следствие на предприетите правителствени политики.

На първо място повишението на минималната работна заплата с 40 лв. до 460 лв. от 1 януари 2017 г. и с планираните няколко повишения от по 50 лв. с цел нейното достигане до 610 лв. от 1 януари 2020 г. има няколко макроикономически последствия:

1. Отрицателното влияние върху бизнеса е многократно коментирано, въпреки че предлаганите на обществото аргументи представляват в своята същност ответна реакция на работодателите, чиято конкурентоспособност намалява с повишаване на едни от основните им разходи. Тази аргументация е едностранчива обаче, защото поставя интересите на една група хора над тези над друга група.
2. Повишаването на минималната работна заплата има обаче и ясно изразен фискален ефект. Всъщност с този ход правителството, освен че увеличава своята популярност сред населението, получава и сериозен финансов приход, който приход се създава и дължи изцяло от бизнеса и населението. Съгласно Средносрочната бюджетна прогноза (СБП) на правителството от 18 май, очакваните приходи в бюджета от повишения размер на МРЗ за периода 2018 – 2020 г. възлиза на 525 млн. лв. Това е приблизително 20% от корпоративния данък, който правителството събира за една година и около 15% от данъка върху доходите на физическите лица. В този случай интересът на фиска е ясно детерминиран и правителството не е редно да налага по административен начин такова драстично увеличение на минималната заплата, което драстично изпреварва растежа на производителността на труда в страната.
3. Увеличаването на МРЗ има и пряк макроикономически ефект върху потреблението, което неминуемо ще се отрази върху платежния баланс на страната и върху протичащите инфлационни процеси. От една страна по-високите доходи на населението се отразяват положително на икономическата активност в страната, тъй като увеличават търсенето, чийто ефект се мултиплицира в по-голям и по-бърз търговски оборот, по-големи печалби на фирмите и евентуално увеличени инвестиции, които пък раздвижват кредитирането в страната и се отразяват върху банковите лихвени проценти. От друга страна обаче, при всички случаи повишеното търсене ще предизвика увеличение на вноса, което ще доведе до влошаване на търговския баланс на страната по-бързо от прогнозираното, както и неминуемо ще повлияе на инфлацията, която и без друго се очаква тази година да се повиши след няколко години на дефлация.
4. Трябва да се има предвид, че влошаването на текущата сметка на платежния баланс, която все още отчита излишъци, не е най-негативната последица от административното увеличаване на доходите. Всъщност вече няколко години България е класифицирана от Европейската комисия като страна с прекомерни макроикономически дисбаланси. Така, въпреки че България отчита сериозно подобрение на параметрите на държавния бюджет, наличието на сериозни макроикономически дисбаланси биха могли много бързо да се превърнат в сериозна заплаха за финансовата стабилност на държавата и да доведат до сериозно влошаване на фискалната позиция на България. Понастоящем има сериозни опасения, че България започва да се плъзга към същата макроикономическа ситуация, която беше характерна до преди началото на световната финансова криза, когато основните двигатели на българската икономика бяха строителството, недвижимите имоти, финансовите услуги и търговията. Въпреки известното трансформиране на българската икономика и увеличения дял на индустрията, започващия да се надува имотен балон поражда притеснения за бързо влошаване на макроикономическите параметри на страната и задълбочаване на констатираните дисбаланси.
5. На базата на изложеното следва правителството да взима много внимателно и прецизно своите решения, защото тяхната позитивна страна може много скоро да доведе до разгръщането на негативни процеси, които да неглижират напълно постигнатите положителни изменения. В случая трябва да се има предвид, че броят на работещите, които получават МРЗ не е голям – официално от порядъка на 100 000 души, но повишаването на минималния праг, първо, повишава непрекъснато техния брой и, второ, повишава изкуствено нивото на средната заплата в страната, което пък допълнително тласка цялостното ниво на заплащане непрекъснато нагоре. Този процес няма как да не се отрази негативно на конкурентоспособността на страната и да отблъсне инвеститори, които са привлечени именно от по-ниските разходи за труд и по-ниските данъци в България.

Увеличаването на учителските заплати е смислена политика, но проблемът е начинът, по който това увеличение ще бъде направено. Без внимателен подбор на учебни заведения, класирани на база постигнати резултати и без принципно диференциране на заплащането на базата на ясни и измерими критерии, увеличените заплати може да изпълнят определена социална функция, но смисълът на тази мярка е не да подпомага социално бедстващи хора, а да окаже благотворно влияние върху образователната система в страната, като поощри ней-добрите и им даде възможност да се развиват, а заедно с тях и на училищата, където те работят. В случая тази мярка също има ясно измерим фискален ефект, като приходите от данъци ще се увеличат с около 10 млн. лв. годишно. Т.е. част от направените разходи ще се върнат обратно в бюджета.

Повишаването на минималната пенсия за осигурителен стаж и възраст може би има най-противоречив характер. На първо място тя засяга огромен брой хора. Според Министерството на труда и социалната политика увеличаването на минималната пенсия ще засегне около 800 000 пенсионери. Това представлява приблизително една трета от пенсионерите в страната, като получените допълнителни средства ще се насочат автоматично към потребление с всички произтичащи последици, описани вече по-горе. От друга страна подобно решение изкривява сериозно стимулите на осигуряващите се да си плащат пенсионните осигуровки, тъй като облагодетелства тези, които най-малко са работили или не са се осигурявали през годините за сметка на всички останали осигуряващи се и пенсионери. Освен това променя изкуствено съотношението между минимална пенсия и минимална работна заплата, което допълнително оказва натиск към повишаване на МРЗ, което поставя целия процес в една безкрайна спирала.

В обобщение трябва да се каже, че в ситуация на повишена икономическа активност и значително преизпълнение на бюджетните приходи, подходът за едновременно увеличение на бюджетните разходи, насочени към повишаване на доходите на населението не може да се прилага безкритично, тъй като опасността от изкуствено създаване на макроикономически дисбаланси е много голяма. Към настоящия момент България няма проблем с изпълнението на своите бюджетни цели и с фискалната си консолидация. Постиженията в тази област са отчетени от Европейската комисия и в последните си Препоръки, свързани с оценката на Националната програма за реформи, препоръки в тази област липсват.

Все пак трябва да се има предвид, че в дългосрочен план индикаторите за устойчивост на фискалната позиция на страната, които отразяват текущото състояние на публичните финанси от гледна точка на бъдещото нарастване на публичните разходи, свързани със застаряването на населението показват необходимост от коригиране на началната бюджетна позиция и на компонента, свързан с разходите по застаряване, като вторият компонент е много по-критичен. България е държава, която има сериозен демографски проблем и предприемането понастоящем на мерки, които имат изключително дългосрочно действие, без да са направени точни и прецизни анализи е сериозен недостатък на правителствената политика в тази сфера. Подобно изключително негативно влияние имаха действията на правителството на тройната коалиция от 2005 г. – 2008 г., когато предприетите мерки за намаляване на пенсионните осигуровки доведоха няколко години по-късно до сериозен проблем в пенсионно-осигурителната система на страната, който все още не може да бъде решен. Необоснованото повишаване на пенсионните плащания в настоящия момент може да създаде много сериозен подобен проблем след години, когато броят на пенсионерите се увеличи значително и когато разходите за пенсии следва да се финансират с все по-големи трансфери от държавния бюджет. По този начин настоящите мерки, насочени за намаляване на перманентните дефицити на ДОО чрез увеличаване на осигурителните вноски, може да се окажат палиативни, без никакво дългосрочно действие, но за сметка на това имащи сериозно негативно въздействие върху българския бизнес и върху осигуряващите се граждани.

Това, което прави впечатление по отношение на описаните по-горе мерки на правителството е, че те са насочени към отговор на споменатите препоръки на ЕК в връзка с приключилия Европейски семестър, оценяващ икономическото развитие и финансовото състояние на държавите-членки. Тези препоръки са следните:

1. Страната да продължи да подобрява събирането на данъците и спазването на данъчното законодателство, включително чрез цялостни мерки за периода след 2017 година. Препоръчва се ускорено прилагане на мерките за намаляване на размера на неформалната икономика, особено на неофициалното наемане на работна ръка.
2. Да бъдат предприети следващи мерки по прегледите на финансовия сектор, особено на презастрахователните договори, надзора на групово равнище, активите с трудно определима стойност и експозициите към свързани лица. Препоръчва се България да подобри банковия и небанковия надзор с изпълнението на подробни планове за действие, в тясно сътрудничество с европейските власти. Да се улесни намаляването на все още високото равнище на необслужвани заеми на предприятията, като се основава на широк кръг възможности, включително с ускоряване на реформата на законодателството за обявяване в несъстоятелност и чрез насърчаване на действащ вторичен пазар за необслужвани заеми.
3. България да подобри насочването на политиките по заетостта и приобщаването между службите по заетостта и социалните служби за групите в неравностойно положение. Да се увеличи предоставянето на качествено общо образование, особено за ромите. Да се увеличи покритието на здравното осигуряване, да се намалят преките плащания от страна на пациентите и да се преодолее недостига на здравни специалисти. Заедно със социалните партньори да се състави прозрачен механизъм за определяне на минималната работна заплата.
4. Да се подобри обхвата и съответствието на минималния доход, както и да се осигури ефективното прилагане на националната стратегия за развитие на обществените поръчки.

В заключение, голяма част от коментираните мерки на правителството са свързани с предлагането на отговор на изброените препоръки. Проблемът е, че предложените отговори не дават устойчиво и цялостно решение на съществуващите проблеми, а по-скоро маркират дейност и решават краткосрочни фискални цели. Въпреки че понастоящем не може да се очакват проблеми с изпълнението на консолидираната фискална програма, предложените от правителството мерки нямат реформаторски характер, имат сериозно популистко звучене и създават опасност за бъдещи фискални и макроикономически проблеми, в случай че икономическата ситуация в света претърпи негативни промени. От тази гледна точка прецизното планиране на бъдещи финансови и икономически политики е от първостепенно значение и е въпрос на национален приоритет.