Грешките в бюджетните прогнози на България – ІI част

В първата част на анализа на грешките в бюджетните прогнози беше разгледана в своята цялост разликата между прогнозите и отчетените стойности на бюджетните показатели и макроикономическите параметри на България, като в рамките на целия изследван период между 2000 г. и 2020 г. бяха очертани 4 подпериода, които имат своите характерни особености по отношение на разминаването между прогнозите и отчетените данни. В настоящата втора част ще направя по-задълбочен анализ на особеностите и причините за отклоненията във всеки от изследваните подпериоди.

1.1.1. Характеристика на първия подпериод от 2000 г. до 2007 г.

Първият подпериод се характеризира с първоначално високо разминаване между отчетените и прогнозираните стойности, което постепенно намалява до 2002 г., след което се увеличава ежегодно и достига своя максимум за целия период на изследването през 2007 г., когато достига 2.7 млрд. лв. при общите бюджетни приходи. Както беше вече посочено, първоначалното намаление на това разминаване през първите 3 години от периода е свързано с промяната на политическата конюнктура през 2001 г., когато на власт идва НДСВ след управлението на ОДС преди това и излизането на България от сериозната икономическа криза през 1996 г. – 1997 г. Този преход промени и бизнес нагласите в страната и изигра роля за преориентиране на основните бизнес кръгове в държавата, появили се след приватизацията от края на 1990-те години към новата власт, която постави в привилегировано отношение едни бизнеси и неглижира други. Тази преориентация се отрази безспорно и на икономическата активност в страната, което имаше като последствие промяната в заложената фискална динамика на бюджета.

След 2002 г. българската икономика беше въвлечена в сериозната експанзия на световния бизнес цикъл, а значителна подкрепа за бързия икономически растеж в следващите няколко години изигра и очакването, че страната ще влезе в ЕС на 01.01.2007 г., което стимулира изключително много икономическата активност, особено в периода след 2004 г. до есента на 2008 г.

За изследвания първи подпериод е характерно, че бюджетното планиране подценява потенциала на икономическото развитие на страната, както се вижда от Фигура 1.7, особено явно за 2006 г. и 2007 г., с изключение на 2003 г., което се отразява и на планирането на бюджетните приходи.

Източник: МФ
Фигура 1.7. Разлика между прогнозирания и отчетен БВП (текущи цени)

Най-големите отклонения между отчет и прогноза са съсредоточени при косвените данъци. Това е обяснимо предвид сериозните отклонения между прогноза и реално постигнати стойности на БВП, а косвените данъци са следствие именно от развитието на икономическата конюнктура. Отклоненията при директните данъци и социално и здравноосигурителните вноски (СЗОВ) са по-малки, тъй като те се изчисляват на база реален брой опериращи фирми и осигурени лица и има възможност за по-голяма прецизност при тяхната прогноза. Все пак, както се вижда от графиките, представени в първата част, те също проявяват значителна волатилност в отклоненията между отчет и прогноза, което се дължи на дискреционни действия на икономическите агенти, обикновено с цел избягване на данъчно облагане, особено във влошена или влошаваща се икономическа среда или при неблагоприятна промяна в данъчното законодателство. Въпреки такава възможност за реакция, преките данъци остават системно подценявани в бюджетните прогнози, което в известна степен може да се дължи и на по-голяма консервативност при тяхното прогнозиране, именно поради възможността за дискреционна промяна на поведението на пазарните участници.

Същевременно се вижда, че СЗОВ преминават от момент на сериозно прогнозно надценяване към значително прогнозно подценяване в края на първия подпериод. Причината за тази промяна в приходите от СЗОВ могат да бъдат потърсени в промяната на осигурителното законодателство през периода. Така например, тръгвайки от 35.7% през 2000 г. като процент от брутната заплата за трета категория труд, социалните осигуровки са намалени през 2001 г. до 32.7% във връзка с промените, касаещи въвеждането на задължителното допълнително доброволно осигуряване, което влиза в сила от началото на 2002 г., когато те отново се вдигат до 35.7% за периода от 2002 г. до 2004 г., след което драстично са намалени през следващите три години, за да стигнат до 29.5% през 2007 г. Това благоприятно развитие на законодателството, касаещо осигурителните вноски от гледна точка на осигурените лица и бизнеса, може да обясни в известна степен подценяването на приходите от СЗОВ в прогнозите за бюджета, като това подценяване след 2004 г. е в унисон с подценяването на икономическия растеж.

1.1.2. Характеристика на втория подпериод от 2008 г. до 2010 г.

За втория подпериод е характерно, че прогнозите на бюджетните приходи се разминават драстично с отчетените данни, като разминаването за 2009 г. е особено фрапиращо, с над 7.5 млрд. лв., както се вижда от Фигура 1.2 (в първата част), което е почти три пъти повече спрямо отклонението, регистрирано през 2007 г., което е второто най-голямо. Иронично, разминаването между отчетена стойност и прогнозата за 2008 г. е едно от най-малките и това създава впечатление, че прогнозата е почти напълно точна. Дефакто единствената причина за подобно малко разминаване през 2008 г. е, че началото на световната икономическа криза беше дадено на 15 септември с фалита на инвестиционната банка Lehman Brothers, което потисна драстично икономическата активност в света и съответно в България през четвъртото тримесечие на годината. Както Министерството на финансите посочва в своя отчет за изпълнението на бюджета за 2008 г. (Министрество на финансите, 2008), разчетите за годината са доста напрегнати и единствената причина за преизпълнението на приходите са по-големите постъпления от неданъчни приходи, включително и на постъпили еднократни приходи. Данъчните приходи се забавят осезаемо през четвъртото тримесечие, което се отразява на тяхното годишно изпълнение. Единствено ЗСОВ отбелязват значителен ръст, всъщност най-големият за целия изследван период, с близо 600 млн. лв. (Фигура 1.6), като причините могат да бъдат търсени в две посоки. На първо място това е по-бавната реакция на пазара на труда на икономическите сътресения в икономиката и съответно на заплащането на труда. И на второ място следва де бъде отчетено, че през 2006 г. и 2007 г. осигурителните вноски бяха намалени рязко, с цели 9 п.п., което изкара много доходи от сивата икономика на светло и това стимулира плащането на осигурителни вноски.

Същевременно постигнатият много висок номинален растеж на БВП през първите три тримесечия на 2008 г. компенсира до голяма степен забавянето му през четвъртото тримесечие, като трябва да се има предвид, че все пак България не влезе веднага в икономическата криза, която се усети в страната едва в края на първото и най-вече през второто тримесечие на 2009 г. Нещо повече, на високо политическо ниво се твърдеше, че България ще остане остров на стабилността в региона и съответно прогнозите на МФ за реалния ръст на БВП първоначално бяха за много висок икономически растеж през 2009 г. Първоначалната прогноза на МФ, на чиято база беше изграден бюджетът за 2009 г., беше за икономически растеж от 6.4%, който растеж след фалита на Lehman Brothers беше коригиран отново твърде оптимистично на 4.7%. Постигнатият резултат за 2009 г. беше на почти същата стойност, но с противоположен знак, а именно реален спад от -4.9%, един от най-големите в ЕС.

Огромното разминаване в прогнозите за 2009 г. направи прогнозите за икономическото развитие на страната за 2010 г. драматично песимистични, което от своя страна намери израз в сериозното подценяване на БВП за 2010 г., като в крайна сметка той се оказа с близо 7 млрд. лв. в номинално изражение по-голям, отколкото се очакваше. Въпреки по-доброто икономическо развитие, неизпълнението на бюджетните приходи спрямо прогнозите е по-малко, отколкото е отклонението на БВП спрямо прогнозния, което показва, че бюджетът е направен на още по-консервативна основа спрямо очакванията за БВП. Единствените данъчни приходи, които надвишиха минимално тяхната прогноза, са приходите от косвени данъци, което е логично предвид по-добрата икономическа конюнктура, постигната през годината. Най-сериозно разминаване между прогноза и отчетена стойност отбелязват приходите от СЗОВ в унисон с по-бавното възстановяване на пазара на труда.

1.1.3. Характеристика на третия подпериод от 2011 г. до 2014 г.

Първите години след 2010 г., които започват да бележат началото на възстановяването след Голямата рецесия, се характеризират все още с потисната икономическа среда и редица икономически проблеми, произтичащи от дълговата криза в еврозоната. За целия подпериод е характерно, че бюджетните прогнози надценяват икономическото развитие на страната и разликата между отчетени стойности и предварителните прогнози е отрицателна през всичките четири години по отношение на общите бюджетни приходи. Компонентите на общите приходи също се оказват надценени през целия период с изключение на косвените данъци, които са леко подценени през 2011 г. и СЗОВ през 2012 г. Явно очакванията на МФ са били за значително по-бързо възстановяване, което обаче не се осъществява през целия период, въпреки че възстановяването в останалите държави – членки на ЕС започва около 2013 г. За съжаление и без това закъснялото възстановяване на страната от икономическата криза се отлага допълнително във връзка с проблемите около четвъртата най-голяма банка – КТБ в средата на 2014 г. и нейния фалит, обявен в края на същата година.

Интересно е да се отбележи, че очакванията за развитието на българската икономика и за бюджета през третия подпериод се характеризират с две противоположни тенденции, разделящи неговите първи две години от последните две. От прогнозите за БВП (Фигура 1.7) ясно се вижда, че очакванията за бързо преодоляване на негативните процеси от икономическата криза са доминирали през 2011 г. и 2012 г., когато прогнозите за БВП са с между 1.5 и 1.8 млрд. лв. по-големи през тези две години от реално постигнатите, което се отразява и в прогнозите за бюджетните приходи. За съжаление тези очаквания са попарени от разразилата се в края на 2010 г. дългова криза в еврозоната, което продължи да потиска икономическото възстановяване и след края на рецесията. Всъщност по-доброто представяне на приходите от косвените данъци през 2011 г. се дължи основно на външно търсене, което способства за много сериозно увеличаване на износа на България (с над 12% в реално изражение), както и увеличава вноса, необходим за производството на стоки за износ. Същевременно надхвърлянето на приходите от СЗОВ спрямо прогнозите през 2012 г., въпреки продължаващото влошаване на пазара на труда през годината, се дължи най-вече на повишените максимални осигурителни прагове.

От друга страна, 2013 г. и 2014 г. се оказват години с доста по-консервативни допускания за развитието на икономическата конюнктура, което се изразява в подценяване на номиналния растеж на БВП, докато в реално изражение има минимално надценяване, свързано с очакваната за по-висока инфлация. Въпреки това прогнозите за бюджетните приходи и техните подкатегории отново надминават значително реално отчетените данни, с изключение на приходите от СЗОВ, предвид факта,  че през 2014 г. пазарът на труда в България проявява първи признаци на съживяване след началото на икономическата криза през 2009 г. Средният брой на заетите се повишава с 0.4% на годишна база, подкрепен в основна степен от положителната динамика на заетостта в селското стопанство и услугите (Министерство на финансите, 2014).

1.1.4. Характеристика на четвъртия подпериод от 2015 г. до 2020 г.

През периода между 2015 г. и 2020 г. трендът в разминаването между бюджетните прогнози и отчетените стойности рязко се обръща и прогнозите систематично дават една доста по-мрачна картина, отколкото тя се реализира в действителност. Това се отнася както по отношение на реалния растеж на БВП, с единствено изключение през 2018 г., така най-вече по отношение на номиналния растеж не само на БВП, но и на бюджетните показатели. Единственото изключение, което трябва да бъде направено, е по отношение на прогнозата за БВП през 2020 г., тъй като по време на изготвянето на бюджета заплахата от Ковид-19 беше все още много имагинерна. Но дори и да е оправдано драстичното разминаване между прогноза и реално отчетени стойности относно икономическото развитие през тази година, подценяването на бюджетните приходи със стотици милиони лева през тази кризисна година остава трудно обяснимо.

Единствената година, когато общите бюджетни приходи, включващи данъчните приходи, неданъчните приходи и помощите от ЕС са по-малко от прогнозираните е 2017 г., когато отчетената стойност е с 123 млн. лв. по-малко от прогнозата. Причината за това отклонение от общата тенденция през периода е драстичното неизпълнение на капиталовите разходи на правителството спрямо заложените в прогнозата за годината, в размер на 2.5 млрд. лв., което е най-голямата стойност на неизпълнение на капиталовите разходи за целия период между 2000 г. и 2020 г. Това неизпълнение на капиталовата програма на правителството с 40% е причина и средствата от ЕС да бъдат значително по-малко от предвидените, а именно с 43% по-малко или с 1.1 млрд. лв. в номинално изражение. Всички останали компоненти на бюджетните данъчни приходи се разминават значително с техните прогнози, като най-значителна разлика за подпериода се наблюдава при директните данъци, следвани от СЗОВ.

Следва да се отбележи, че прогнозите се разминават значително с отчетените данни не само по отношение на икономическия растеж, който е свързан с развитието на международната икономика, но не успяват да отчетат и влиянието на дискреционните мерки на самото правителство. Така например в отчета за изпълнението на държавния бюджет за 2017 г. е посочено, че „благоприятното развитие на приходните групи от данъците върху доходите и осигурителните вноски се обуславяше от повишените работни заплати, увеличени размери на осигурителната вноска за фонд „Пенсии“ и минималните осигурителни прагове, както и с предприетите мерки съгласно Единната национална стратегия за повишаване на събираемостта на приходите. Нарастването на приходите от данъците върху доходите на физическите лица с 12,7 % на годишна база е почти двойно по-високо от номиналното нарастване на разходите за труд с 6,9 %. При съпоставка с еластичността на тази група приходи към изменението на разходите за заплати, следва да се отбележи, че теоретично нарастването на приходите от ДДФЛ би следвало да е около 7,7%.“ (Министрество на финансите, 2017). Ясно е, че някои от параметрите, които се използват в макрорамката на бюджета, не са калибрирани спрямо икономиката на страната и се приема, техните стойности да се определят на база теоретични допускания, които не отговарят на реалната ситуация.

Друго разминаване в цялостната картина за четвъртия подпериод, която противоречи на излаганата до момента логика и изисква обяснение е по-ниските приходи от косвени данъци, отчетени през 2015 г. спрямо прогнозата с малко над 300 млн. лв. Основната причина е, че 2015 г. е първата година, в която в България започва очакването възстановяване след глобалната рецесия, с приблизително двегодишно закъснение спрямо останалата част на ЕС. Основният мотор на това възстановяване обаче беше износът, който нараства със 7.6% на реална основа и предизвиква също осезаемо увеличение на вноса. Потребителското търсене обаче, чийто дял в БВП е близо 80%, изостава сериозно от прогнозата с 1 п.п., като това значително разминаване се оказа съществено, за да се отрази негативно на приходите от косвени данъци, най-вече от ДДС.

В обобщение, за целия разглеждан период между 2000 г. и 2020 г. се наблюдава сериозно разминаване между бюджетните прогнози и отчетените стойности както в положителна, така и в отрицателна посока. Прави впечатление, че все пак подценяването на икономическото развитие и съответно бюджетните приходи е много по-значително през периода, отколкото надценяването на прогнозираните показатели. Следва да се отбележи също така, че след приемането на България в ЕС много сериозни отклонения се отчитат при заложените стойности за капиталови разходи в бюджета. Въпреки че разходната част не е предмет на настоящия анализ, тъй като тяхното залагане в бюджета е чисто дискреционно решение на правителството, неизпълнението на тези разходи, понякога драстично спрямо заложеното в бюджета, е източник на допълнителен свободен ресурс, който заедно с непрогнозираните излишъци в периоди на икономически подем се разпределят по непрозрачен начин от правителството и се създава впечатление за преднамерени действия по отношение бюджетните прогнози, които да позволят изразходването на огромен паричен ресурс в края на отчетния период по усмотрение на управляващите.

В следващите части на анализа ще бъде направена иконометрична оценка на допусканите в бюджетните прогнози грешки и ще се провери за наличие на предубеденост в тяхното допускане.

Библиография:

Министрество на финансите. (2008). Доклад по отчета за изпълнението на държавния бюджет на Република България – 2008 г.: https://www.minfin.bg/bg/516

Министерство на финансите. (2014). Доклад по отчета за изпълнението на държавния бюджет на Република България – 2014 г.: https://www.minfin.bg/bg/850

Министрество на финансите. (2017). Доклад по отчета за изпълнението на държавния бюджет на Република България – 2017 г.: https://www.minfin.bg/bg/1150